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IBE INSPECTORES DEL BANCO DE ESPAÑA

Regulación

Nota para la reflexión JRM (2004)

“Si un hombre actúa con precaución y paciencia y los tiempos y las cosas van de manera que su forma de proceder es buena, va progresando; pero si los tiempos y las cosas cambian, se viene abajo porque no cambia su manera de actuar”.

Maquiavelo. El Príncipe.

 
Introducción
El deterioro de nuestra profesión, entendida como la cada día mayor irrelevancia del Inspector, no es fruto de decisiones torpes; es más bien una manifestación de los intentos de reducir el sistema de garantías (descalificadas como burocracia o corporativismo) en las actuaciones de las Administraciones Públicas, punto fuerte del Derecho Administrativo con mayúsculas, que tiene su origen en la Revolución Francesa, y que es muy diferente del derecho administrativo con minúsculas, que tendría como referente al de EE. UU., modelo en el que se pretende justificar las nuevas tendencias.
Las estructuras de las Administraciones Públicas y su control (de eso trata el Derecho Administrativo) vienen determinadas por las revoluciones liberales (inglesa, americana y francesa) de los siglos XVII y XVIII y sólo si se analizan sus fundamentos se puede entender cómo se han configurado y evolucionado sus respectivos Estados de Derecho. De forma muy simple, todas las concepciones comparten el mismo objetivo: la defensa de la libertad individual.

No obstante, el sistema empleado es diferente. Así, en el Derecho Administrativo francés (europeo continental por extensión) su idea-fuerza es la desconfianza en quien ejerce el poder y la libertad se garantiza por el sometimiento de todos a la Ley como expresión de la voluntad popular (idea roussoniana). En el caso inglés, la revolución fue pactista y por ello se compartió inicialmente el poder con los que lo tenían manteniendo instituciones del Antiguo Régimen. Por último, en el caso americano, aunque en sus orígenes el poder del pueblo no se buscó para hacer posible su voluntad política, sino para defenderse de la opresión (impuestos no votados) y los mismos “Padres Fundadores” previnieron contra la conversión de la
democracia en un “despotismo electivo”, al final prevaleció la idea de inspiración calvinista de que los gobernantes son gente honrada y su responsabilidad ante el cuerpo electoral era garantía más que suficiente para el buen ejercicio del poder, concepción que, además, se enmarca en una época donde el Estado era mínimo (sólo “vigilante nocturno” en opinión de sus críticos) y no debía intervenir en la vida de los ciudadanos. La siguiente manifestación de Jefferson (1820) resume esta idea: “Cuando los agentes del legislativo o del ejecutivo actúan son responsables ante el pueblo en su capacidad electoral. No sé que haya depositario más seguro de los poderes de la sociedad sino el pueblo mismo” y en la interpretación de los actuales administrativistas americanos “El objetivo del derecho administrativo es mejorar la calidad de las decisiones del sector público de una manera amplia, en lugar de limitarse a contrarrestar las arbitrariedades” (Edley, 1990).


El poder político ha visto en la concepción americana, como veremos, la posibilidad de huir del sistema garantista acuñado en el Derecho Administrativo europeo continental y, con aires de modernidad, apelando a la eficiencia y eficacia en el sector publico frente a la burocratización. Confundiendo intencionadamente el ejercicio de potestades administrativas con prestación de servicios por el Estado, se apela a la necesidad del uso de técnicas de la empresa privada (incluso se ha llegado a formular funciones de producción de la Administración, un sinsentido donde no existe un precio de mercado) para reducir costes y mejorar la atención al ciudadano. De alguna manera, bajo ese velo de modernidad se está procediendo a una paulatina desaparición de las técnicas de control de la actuación administrativa, en el sentido de la concepción europea continental del Estado de Derecho, y se intenta convencer de que un sistema que privilegia la gestión, dejando un amplio margen al arbitrio del político administrador, que en última instancia es controlado por el pueblo en su capacidad electoral, sirve mejor al interés general.
Lo que no podemos olvidar es que si la actuación eficaz se pretende construir a costa del Derecho y como una alternativa al mismo, no es más que la fuente de la arbitrariedad. Así, desde los años 80, se ha ido produciendo en la Europa continental un fenómeno que los admitrativistas llaman “huída del Derecho Administrativo” que se sustancia en las llamadas “Administraciones Independientes” modelo ajeno a su tradición administrativa y que tiene como referente a las Agencias Reguladoras Independientes norteamericanas.

De esta forma, al final nacen organizaciones públicas, que ni están controladas por las inexorables leyes del mercado, ni por los cautelosos y garantistas procedimientos del Derecho Administrativo y, además, se hace prácticamente imposible su control jurisdiccional. Por ello, en el fondo, la huída del Derecho Administrativo de las Administraciones Públicas es la huída de todo Derecho y de toda jurisdicción, en suma, de todo control.

Se está creando, por tanto, una Administración dual (1) donde una parte de ella sigue sometida plenamente al Derecho Administrativo, mientra que en la otra unas autoridades públicas deciden sobre el “qué hacer”, sin un marco normativo preciso, en defensa de unos órdenes diversos (estabilidad financiera, creación de “campeones nacionales”, etc.) y sobre las que el control jurisdiccional se hace difícil.

El modelo europeo continental.

No va a ser objeto de esta nota cómo se configura el modelo europeo
continental, el nuestro, que, en su aplicación práctica a la potestad inspectora debería ser objeto de una nota más técnica, pero conviene recordar sus características básicas. Traduciendo a nuestra jerga de control interno y externo, de forma muy esquematica, tendríamos:

Control interno:

Procedimientos reglados (actos administrativos) Potestades públicas claramente definidas por la ley, particularmente la potestad reglamentaria donde debe contarse con una ley habilitante. Cuerpos funcionariales especializados garantes de la independencia técnica.

Control externo:

Justicia administrativa, el control juridiscional de toda la actividad administrativa, particularmente la “desviación de poder”.

(1) No hay que olvidar que fue Carl Schmitt el primero en proponer en Europa “espacios libres del control ministerial”.

Estos elementos se encuentran claramente recogidos en nuestra Constitución donde el artículo 103 en su apartado1, después de sentar los principios a los que debe de ajustarse la Administración (objetividad, eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación) termina diciendo que ha de actuar “con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho”. También el mencionado artículo en su apartado 3 establece “La ley regulará el estatuto de los funcionarios públicos, el acceso a la función pública de acuerdo con los principios de mérito y capacidad”... y, por último en el artículo 106 se establece que “los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican”.

Una vez establecido como marco de referencia los principios de nuestro Derecho Administrativo, intentaremos describir el modelo en el que dicen basarse los detractores del sistema continental, haciendo hincapié en las diferencias sustanciales y la problemática de los propios entes dentro su mismo marco.

El modelo americano Los poderes presidenciales (artículo 2 de la Constitución de EE UU). El Presidente de EE UU podemos afirmar que es la institución más importante del país y sus poderes no tienen equivalente, salvo copia del modelo, en otros
países. Además, han crecido considerablemente desde la fundación de los Estados Unidos. Sirva como referencia: derecho de veto de las leyes, facultades sobre la reunión de las Cámaras, iniciativa legislativa a través de los “mensajes”, poder reglamentario propio (“caudillaje democrático”), dirección de la administración con poder revocatorio sobre los funcionarios, etc.

Además, en el control jurisdiccional de la actividad administrativa se establece el “principio de deferencia” hacia el Ejecutivo por el que los Tribunales deben dar todo su efecto a una interpretación razonable de una Ley a menos que tal interpretación sea incompatible con una intención claramente expresada por el Congreso.

Las Agencias Reguladoras independientes de EE UU La importancia de las Agencias Reguladoras Independientes americanas obliga a un análisis que puede resultar demasiado exhaustivo frente a un pasar sin tocarlo de aspectos fundamentales del derecho administrativo español (concepto de potestad, acto administrativo, desviación de poder, etc.) que se pueden estudiar con facilidad en el manual de García de Enterría. El espacio dedicado a estos organismos y su problemática esta justificado por la escasa bibliografía en castellano y dado que es el modelo que se dice seguir.
El administrativista americano de referencia, según Enterría, B. Schwartz, en una línea más jurídica que el anteriormente citado, Edley, afirma, al definir el contenido del Derecho Administrativo, lo siguiente: “El derecho que controla la actividad administrativa del Gobierno. Establece los poderes que pueden ejercitar las  administrative agences, fija los principios que regulan tales poderes y otorga los recursos legales a los lesionados por acción administrativa”.


Históricamente las agencias nacen con la Interstate Commerce Commission, creada por el Congreso en 1887 con el objetivo de hurtar del clientelismo político que se estaba produciendo durante la presidencia de Harrison a un sector clave de la economía.
Su particular posición dentro del ordenamiento norteamericano no es pacifica, se cuestiona su constitucionalidad y muchos han sido y son los intentos del ejecutivo de reducir sus competencias, dado que de alguna forma constituyen fórmulas de control sobre el propio poder ejecutivo (Presidente) que realiza el Congreso al asignar parte de los poderes administrativos a un ente independiente del Presidente. Es el Tribunal Supremo de EE UU (dentro de la tradición norteamericana del principio de separación de poderes, muy distinta de la europea continental) el que de forma indirecta reconoce los poderes cuasilegislativos y cuasijudiciales de las agencias basándose en su creación por el Congreso. Ya en los poderes “cuasi” tenemos las primeras diferencias; así los cuasilegislativos no se corresponden exactamente con nuestra potestad reglamentaria y los cuasijudiciales son realmente las potestades administrativas y de arbitraje en la Administración española. También se les reconoce la potestad de plantear conflictos de jurisdicción y privilegios frente al Ejecutivo, pero nunca frente al Congreso (que pasa asi a ser el principal órgano de control). En palabras de Enterría “ha sido tal delegación el único sistema que ha podido imaginarse para escapar del único y desnudo principio de que el Ejecutivo es gobernado por el sólo arbitrio del Presidente y su equipo”.
Pero esta posición del Tribunal Supremo de EE UU tampoco es estable en el tiempo. En todo caso, Las sentencias más significativas son las de los casos “Humphrey´s vs. United States” y “Chevron vs. Natural Resources Council” que no se entra a comentar.
La base de su independencia reside en el órgano ejecutivo formado por los “commissioner”, cuyo nombramiento corresponde al Presidente de EE UU sin perjuicio del control por el Legislativo (Senado) de las designaciones. Una vez designados son inamovibles, no rinden cuentas ante el ejecutivo y sólo quedan sujetos en última instancia al control de los tribunales, ante los cuales en el ejercicio de sus funciones gozan de la presunción de imparcialidad. Como garantía se prohíbe que la mitad más uno de los miembros pertenezcan a un mismo partido político.
Las competencias de las agencias se pueden clasificar en normativas (cuasilegislativas), ejecutivas y cuasijudiciales. Así, la actividad normativa se desarrolla dentro de los principios generales fijados por el Congreso en su creación y se justifica en el carácter eminentemente técnico de las materias reguladas. La actividad ejecutiva supone el ejercicio de potestades públicas como autorizaciones, supervisión, etc. La función cuasijudicilal no es una función judicial propiamente es más bien la facultad de la Administración de dictar decisiones imperativas e imponer sanciones (típicas de la Administración).


Asumen la realidad partidista y no hablan del “reconocido prestigio” aseptico y neutral.

La critica más razonable a su actuación es el peligro de la captura del supervisor por el supervisado3 que se fundamenta en que estas agencias tratan de materias que por complejas es dificíl que sean controladas por el Parlamento y mucho menos por la opinión publica, lo que provoca una tendencia a la colusión entre supervisado y supervisor por entender de alguna forma que van en el mismo barco. Su corolario sería el “revolving door” expresión que trata de representar como los directivos de los entes reguladores pueden estar tentados a cumplir sus funciones y desarrollar su gestión de un modo favorable a las entidades supervisadas, pues son éstas quienes en definitiva, una vez finalizado el mandato de aquellos les pueden dar un puesto de trabajo generalmente mejor retribuido.

 A pesar de los problemas expuestos, las agencias americanas gozan de la confianza de la opinión pública que han visto en ellas un freno al poder del ejecutivo.
Desde el punto de vista del poder político, parece que, de alguna forma, en EE UU el ejecutivo con sistemas de control laxos, pretende asumir las competencias de las agencias que escapan de su orbita. En Europa, por el contrario, se pretenden agencias para huir del riguroso control del ejecutivo establecido por el Derecho Administrativo.


El modelo inglés

Los Quangos británicos.

 El modelo inglés es de difícil comprensión desde la óptica continental. En Gran Bretaña no existe ni Constitución escrita ni regla formal sobre separación de poderes y la commun law es la fuente principal de derecho. La particular configuración de la Administración británica se debe a que la “revolución inglesa” respetó las organizaciones sociales del Antiguo Régimen sobre las que se organizaron las funciones del Estado. No obstante, a mediados del siglo XIX si se crea el “civil service”, pero este, se instrumenta sobre funcionarios generalistas que no llegan a tener el alcance de los cuerpos funcionariales de los países continentales.

 

La experiencia británica de organismos independientes - Quangos (Quasiautonomous non-governmental organisations) - ha sido cuando menos confusa.
Ni tan siquiera tienen una cierta homogeneidad como las agencias norteamericanas y se caracterizan de forma muy imprecisa por no pertenecer a una estructura ministerial y por disponer de un cierto grado de autonomía.

 

La discusión en el ámbito EE UU es muy interesante y la propuesta parece  decantarse por el aumento del numero de agencias. Si alguien esta interesado, hay dos artículos de Laffont y Martimort que ilustran sobre el tema: en uno modelizan (Separation of Regulators against Collusive Behavior) y en otro presentan evidencias empiricas (Does the separation of regulatory powers reduce the threat of capture? Evidence from the U.S. Maritime Burocracy) son faciles de encontrar, aunque no de leer.
El enfoque norteameracano olvida que en países sin esta tradición la captura ahora es más sencilla a traves del Gobierno mediante los nombramientos “adecuadas” al frente de esas agencias. Además, por medio de esa captura se pueden tomar más decisiones con un control administrativo menor (algunos le han puesto el nombre de “capitalismo de amiguetes”).

 

Como ejemplo probado de la captura por el supervisado nos encontramos el caso de la Civil Aeronautics Board suprimida en 1984 al demostrarse que actuaba en interés de las grandes compañias La idea inspiradora básica es que las organizaciones públicas no deben regirse ni por funcionarios, ni por miembros de la clase política, sino por personas de prestigio (economista de reconocido prestigio, nos suena).
La falta de control, en general, de estos organismos, el reclutamiento de empleados sin los procedimientos normales de selección del civil service, la sospecha de que los partidos políticos (fundamentalmente el laborista) han copado los organismos ha provocado una desconfianza general hacia los mismos. La reacción ante esta falta de confianza fue la creación de una Royal Commission que elevo al Parlamento sus conclusiones que se conocen como Informe Nolan sobre los “estándares de la vida publica”. Las conclusiones, en la parte que más nos puede interesar, alerta sobre la selección de personal refiriéndose elogiosamente al civil service “es un regalo impagable que tengamos un civil service imparcial e incorrupto”.
Los cuerpos funcionariales como garantía de independencia La formación de un funcionariado profesional y estable, no sometido al dominio político incondicionado del partido gobernante, con la confianza personal como valor superior que tiene su primer fundamento en el acceso a la función por oposición libre, ha sido uno de los grandes logros de la administración continental. En España se inicia, con la aparición de los cuerpos especiales singularmente capacitados para el ejercicio de las funciones encomendadas y cuyo comportamiento en los casi cien años de existencia ha tenido muchas más luces que sombras. Esta tendencia en la Europa continental marca, como señala G. Enterria al que seguimos en el análisis, el afianzamiento de una administración tecnificada y valiosa al servicio del publico y no de los intereses de partido.


Sin embargo en EE UU los poderes revocatorios del presidente sobre los funcionarios evitaron la profesionalización e independencia de los mismos. La solución adoptada para dar respuesta a la necesidad de una Administración tecnificada e independiente fueron las ya comentadas Administraciones Independientes. El instrumento para la independencia no es el funcionario independiente sino el “commissioner” o gestores de la agencia que gozan de unestatuto de independencia que les sitúa al margen del control jerárquico del Presidente.

 

Así, en EE UU no existe equivalente a los cuerpos funcionariales, lo más parecido son los empleados del servicio exterior y aun en este caso las diferencias son notorias. Por ello, los empleados de las agencias suelen tener altas rotaciones y limitadas responsabilidades, lo que obliga a una exhaustiva manualización técnica que convierte a sus empleados, en la práctica, en cumplimentadores de estadillos. En este sentido, podemos recordar nuestra sorpresa cuando la OCC nos presentó su novedoso enfoque riesgo y concluimos que era lo que nosotros realizábamos habitualmente sin tantos adornos formales, pero si ahondamos un poco percibimos que lo que ellos pretendían era racionalizar su actividad que se había convertido en rellenar estadillos, en muchos casos de poco valor, que le consumían gran parte de sus recursos y mediante una suerte del “procedimiento procidementado” habían conseguido aumentar su eficacia.

 

Para el caso inglés, simplemente reseñar que recientemente John Tiner, primer ejecutivo de la FSA, declaraba en el Financial Times “we need a different type of people to make judgments, do business analysus, and have grow – up conversations with chief executives and boards, rather than people who can read a rule and tick box”. El perfil reclamado no es otro que el nuestro.

 

Por último, el modelo continental no esta exento de problemas y es en el país “fundador” donde más claramente se manifiestan. Así, si seguimos el ilustrativo analisis de Laurence Engel en “Le mépris du Droit” donde muestra como en Francia se han configurado unas élites político-administrativas-financieras entre las que los funcionarios procedentes de la École Nationale d’Administration (vulgarmente conocidos por “enarcas”) tienen una significativa participación. En Francia se esta produciendo una marcada reaccion frente a estas élites (Sarkozy tiene a gala no ser enarca como Villepin), ya no se trata del funcionario garante, sino del funcionario que se apropia del poder. En palabras de Engel: “Frente a la intervención del juez en la vida pública un sentimiento de incomprensión parece apoderarse de aquellos que descubren su rigor”, es decir, de las élites comentadas que han venido a convertirse en los nuevos “justiciables”. Y añade: “La esfera de la justicia es extraña al universo estatal, como lo es, más ampliamente, al conjunto de la sociedad francesa. Se cultivan en ella las artes y las letras, la técnica y la ingeniería; se forma en ella una categoría sui géneris: los altos funcionarios; pero lejos de la tradición británica y germánica, no hay en ella una élite jurídica. Nuestra incultura en la materia es notoria. Ésta se explica, por otra parte, por nuestra historia, sobre la que convendrá volver en detalle. Desemboca también en una mezcla de extrañeza frente al funcionamiento jurídico (el rigor de la regla, la atención prestada al procedimiento, el papel que desempeñan las formas) y de hostilidad frente al medio judicial (una hostilidad recíproca, supuesto que este medio vive necesariamente excluido de la élite y degustando sin duda como una revancha el papel que le concede hoy la opinión pública). Nuestro genio nacional está hecho de una espontaneidad y de una inventiva sin duda simpáticas. Pero problemáticas también, desde el momento en que resultan contraproducentes”.

 

Aunque en España estamos viendo tambien una judialización de la política, los cuerpos funcionariales no estan en colusión con el poder político, sino que hoy por hoy siguen siendo garantia de independencia.

 

Algunos problemas y desafíos

Recientemente hemos visto un caso que ha vuelto a poner de manifiesto las dificultades de encaje del modelo de la Agencia Independiente en el Derecho Administrativo Español. De esta manera, mediante una orden ministerial, el Ministerio de Industria resuelve el recurso de alzada interpuesto contra la resolución de la Comisión Nacional de la Energía, produciéndose la paradoja de que, como señala el profesor Betancor4 “Nunca pudimos imaginar que el recurso de alzada fuese un mecanismo para salvar la independencia del regulador comprometida por sus sorprendentes decisiones y restablecer el Derecho”.

 En el mismo artículo el profesor Betancor llamaba a una “obligada reflexión” que se transcribe por lo orientadora:

 “Debemos reflexionar por qué los entes reguladores independientes no han funcionado como debían en nuestro país. Y también debemos reflexionar respecto de qué es lo que debemos hacer para que funcione adecuadamente”.

 

4Diario Expansión “¿Para qué sirve la CNE?”.

 

Nuestra propuesta va claramente en este sentido y no se trata de cuestionar la existencia de Administraciones Independientes, per se, que sin duda por “desconcentración” funcional pueden servir para evitar la acumulación de poder en el ejecutivo, pero debe ser de acuerdo con los elementos básicos de control que se han ido configurando en los más de doscientos años de Derecho Administrativo. No es admisible, por tanto, que bajo la justificación de una mejor adecuación al desarrollo de una actividad, supervisora en nuestro caso, se desdibuje su propia esencia (el ejercicio de potestades publicas) convirtiendo el proceso en un verdadero fraude al estatuto constitucional de la Administración Pública. Se trata de alcanzar la eficacia y oportunidad, mérito o acierto de la actividad del Banco de España como supervisor acomodándose a los tiempos, pero sin salir de los principios del Derecho Público. Por ello, se deben establecer los mecanismos para resistir cualquier tentativa de apropiación del Banco de España, sea por el supervisado o sea para ponerlo al servicio del clientelismo político. En este objetivo los inspectores como técnicos independientes debemos ser una referencia.
Así, si realmente existe una voluntad de mejorar, por qué no establecer los controles adecuados (procedimientos reglados y técnicos independientes) manteniendo la independencia funcional que ya la Ley le asigna al Banco de España.

 En el proyecto de ley de modificación de la Ley de Disciplina que le presentamos a los grupos parlamentarios, nuestra propuesta contenía los pilares en los que creemos debe fundamentarse la actuación inspectora y que quedaban claros tanto en el texto como en la exposición de motivos

Conclusión

 

Del análisis anterior, podemos concluir que más allá de una defensa de una posición de privilegio (se trata de una defensa de nuestra profesión como servidores públicos) el modelo que proponemos los inspectores, la inclusión del artículo 43 ter en la Ley de Disciplina, pretende mejorar el control interno y externo del Banco de España sin cuestionar la independencia funcional y orgánica del Banco.


En fin, se nos plantea un gran desafío, ya no se nos puede aplicar el aforismo de que no hay vientos a favor cuando no se sabe a donde se va. Si sabemos donde tenemos que ir, pero desgraciadamente tenemos en contra vientos huracanados y navegamos a palo seco.

 

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¿Qué ha fallado en la supervisión del Banco de España?, de Manuel Izquierdo Carrasco en Expansión

La Ley de Autonomía del Banco de España atribuye a este organismo la función de promover la estabilidad del sistema financiero y supervisar la solvencia y actuación de las entidades de crédito. En esa línea, el documento “Modelo de supervisión del Banco de España” aprobado por este ente afirma que “el proceso de supervisión debe ser preventivo y evitar las situaciones de crisis en la mayor parte de los casos” y añade que “para ello es necesario asegurar que las entidades… estén bien gobernadas, gestionen los riesgos adecuadamente, y cuenten con un capital adecuado a los riesgos que se asumen”. De las alrededor de 45 Cajas de Ahorro existentes en 2009, a día de hoy, 18 -bien individualmente o sus fusiones- han sido intervenidas por el Estado. Por tanto, las crisis bancarias no se han evitado en un gran número y no parece que pueda discutirse que el Banco de España ha fracasado en su función de supervisión.

Sin embargo, recientemente, el Fondo Monetario Internacional, en susconclusiones iniciales sobre el sistema financiero español, ha destacado que “las principales fortalezas de las agencias supervisoras (entre lasque se incluye el Banco de España) son su personal altamenteexperimentado y respetado, apoyado por buenos sistemas de información ypor rigurosos procesos supervisores”. Si eso es así, entonces, ¿qué ha fallado?.

El Banco de España forma parte de eso que se denomina Administraciones independientes, esto es, entes que tienen un régimen jurídico particular que les permite gozar de una cierta autonomía frente al poder político (por ej., el mandato del Gobernador del Banco de España es por 6 años y sólo puede ser cesado por una serie de causas previstas por la Ley). La finalidad de esta autonomía es, en lo que
ahora nos ocupa, garantizar la neutralidad en la actividad de supervisión, que sólo debe tener como base criterios técnicos y de prudencia y no elementos de oportunidad política o de otro tipo. Y es en ese objetivo donde cobra una importancia crucial el trabajo del personal inspector del Banco de España.

Parece lógico que deba asegurarse que ese personal tiene la más alta cualificación; que es seleccionado con arreglo a los principios constitucionales de mérito y capacidad mediante procesos de oposición; que goza de una adecuada autonomía técnica y funcional, no sólo frente a las entidades de crédito sino también frente a los propios órganos de dirección del Banco de España; y que este ente adopta sus decisiones sobre la base del trabajo realizado por el mismo. Pues bien, ninguna de estas exigencias se incluye en la legislación sobre el Banco de España, cosa que sorprende pues todo ello se regula en prácticamente cualquier sector objeto de un control administrativo (normativa fiscal, laboral, de seguridad alimentaria, etc.).

Así pues, a la vista de los acontecimientos de los últimos años,podemos considerar que esta situación ha favorecido una progresivadebilitación de la autonomía funcional y de la relevancia efectiva de la actividad inspectora realizada por el personal del Banco de España. Aparentemente, de acuerdo con las noticias publicadas en prensa, no sólo se han establecido cortapisas poco justificadas a un ejercicio responsable de la labor de inspección, sino que sus propios resultados se han sometido a una serie de filtros y trámites que han podido desdibujar ese análisis de la realidad, cuando no simplemente desatenderlo. No cabe interpretar de otra manera, tal como se refleja en el propio organigrama de la supervisión, el injustificado numero de niveles intermedios entre el inspector actuante y la Dirección General o la Comisión Ejecutiva. En todo caso, no lo podemos saber a ciencia cierta, pues todos esos datos tienen carácter reservado.

No hay ahora otra salida que el sacrificio ritual en los altares de los mercados y que sean unas empresas auditoras privadas las que verifiquen el estado de salud de nuestro sistema financiero; aunque nos cabe la duda de si esa labor no la había ya realizado correctamente el personal inspector del Banco de España, pero que fue ignorada, por poco grata o molesta políticamente, por parte de los órganos de dirección de este organismo que no ejercieron correctamente los instrumentos que su autonomía les brindaba.

Manuel Izquierdo Carrasco. Profesor titular de Derecho Administrativo de la Universidad de Córdoba.

RAZONES QUE JUSTIFICAN LA NECESIDAD DE UNA REGULACIÓN DE LA INSPECCIÓN DEL BANCO DE ESPAÑA


I.- Regulación actual de la supervisión Bancaria en España.
El Banco de España, cuenta con autoridad normativa y capacidad técnica suficientes para exigir
de manera generalizada a todas las entidades del sistema financiero español una evaluación del
riesgo coherente con los principios de rentabilidad esperada y eficiencia económica.
La Ley 13/1994, de 1 de junio, de Autonomía del Banco de España, en su artículo 7.6, dota a esta
Institución con “la capacidad para supervisar la solvencia, actuación y cumplimiento de la
normativa específica de las entidades de crédito”, a la vez que, en virtud del artículo 23 de la
misma Ley, la Comisión Ejecutiva del Banco de España – presidida por su Gobernador- tendrá
asignada, entre otras, la tarea de “formular a las entidades de crédito las recomendaciones y
requerimientos precisos, así como expedientes sancionadores y las medidas de intervención, de
sustitución de sus administraciones, o cualesquiera otras medidas cautelares previstas en el
ordenamiento jurídico cuyo ejercicio se haya encomendado al Banco de España”.
Con estos instrumentos legales, y los que le reconoce la Ley 26/1988, de 29 de julio, de Disciplina
e Intervención de las Entidades de Crédito – así como los contenidos en sus propias circulares
bancarias-, el Banco de España cuenta con los medios normativos necesarios para poner orden
en las entidades supervisadas en cuando se detecte cualquier situación anómala que así lo
requiera.
Sentada pues la existencia de mecanismos de actuación, coincidimos con lo indicado por
Aristóbulo de Juan, que señala que una supervisión eficaz debe conllevar la comprobación directa
e in-situ de la salud de las entidades. Puede ser más importante incluso que las mejoras en la
regulación. Los modelos matemáticos y las “pruebas de esfuerzo” pueden ser instrumentos útiles,
si es que son inteligibles y realistas. Pero no deben sustituir a la comprobación, sino
complementarla, ya que pueden equivocar al supervisor y hacerle bajar la guardia.
En casos de descapitalización, la tolerancia en las normas o en su aplicación para dar tiempo a
que se recuperen las propias entidades o la economía, puede ser una medida adecuada, siempre
y cuando la situación inicial no sea grave y las cosas puedan mejorar en un plazo muy breve.
Porque la insolvencia crece más rápidamente que la recuperación natural. Por ello, si la situación
sufre un progresivo deterioro, la tolerancia hace al supervisor cautivo de su pasado y puede
resultar suicida.
Es decir, aun cuando la normativa española de supervisión prudencial está lejos de ser perfecta,
no son sus evidentes carencias las que explican la pasividad del Banco de España en los últimos
años en la prevención de la creciente exposición de las entidades de crédito españolas a los
riesgos relacionados con el sector inmobiliario, ni el optimismo en la evaluación de la solvencia de
las entidades con problemas, sino la voluntad de sus responsables, puesto que la voluntad
política es requisito indispensable para recuperar un sistema financiero fuerte. De no existir tal
voluntad, resultará inútil cualquier esfuerzo por intentar mejorar la regulación, la supervisión o los
mecanismos de saneamiento.
II.- Los cambios necesarios.
Actualmente, los Órganos Rectores del Banco de España son los que tienen la potestad legal
para decidir cuándo debe inspeccionarse una entidad, los que emiten las recomendaciones y/o
requerimientos resultantes de las inspecciones y los que resuelven cuando ha de incoarse un
expediente disciplinario a una entidad. Por tanto, los Inspectores -que somos empleados del
Banco de España y no un Cuerpo Superior de la Administración con independencia técnica
reconocida por ley-, realizan las funciones de inspección en el momento, el plazo y el alcance
marcado por los Órganos Rectores del Banco de España, y plasman los resultados de sus visitas
en un informe de inspección que no es siquiera preceptivo.
Al objeto de limitar la captura de las decisiones del regulador y del supervisor, resulta fundamental
que el proceso de formación de opinión y de la consecuente toma de decisiones se forme de
abajo hacia arriba, y no al revés, de tal modo que al establecer varios escalones de decisión,
prime la independencia técnica frente a la sumisión jerárquica.
Tal como señala el profesor Rebollo Puig, “leída hoy la Ley de Disciplina e Intervención de las
Entidades de Crédito y sus mínimas y a veces comprometedoras referencias a la inspección,
resulta desconcertante, pues, o bien se deduce que hay una inspección casi inerme, o bien que
hay una inspección subterránea que actúa sin Ley, acaso basada en la benevolencia o tolerancia
de los inspeccionados o quizá en la oscuridad e inseguridad misma del marco normativo
aplicable. Ninguna de esas posibilidades es aceptable ni nada tiene que ver con una necesaria
flexibilidad e incluso informalidad de la inspección. Lejos de ello, perjudica tanto a la eficacia de la
labor de los inspectores como a los derechos y garantías de los inspeccionados, así como, en fin,
a la seguridad jurídica, a la eficacia administrativa y hasta a la solidez del sistema financiero”.
Consecuentemente, no es debido a falta de autoridad normativa o de capacidad técnica (la
asociación de inspectores ya tenía conformada una opinión que se plasmó en la nota informativa
de 26 mayo de 2006) por lo que se ha desbocado una crisis económica y financiera sin
precedentes
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DOCUMENTO DE TRABAJO SOBRE REFORMAS LEGALES EN SUPERVISIÓN




El régimen de supervisión de las entidades de crédito es una materia poco conocida del gran público. Los ciudadanos confían en que las funciones supervisoras se llevan a cabo de forma competente por organismos técnicos autónomos, de forma tal que la eficacia de la supervisión termina siendo medida por sus resultados. La supervisión es buena, por tanto, cuando no hay crisis bancarias o, habiéndolas, no son gravosas para el Erario.

Lo anterior es, en buena medida, razonable. Sin perjuicio de que puedan encontrarse fórmulas más o menos elegantes de definición, en definitiva la razón de ser de la supervisión bancaria es mantener el número e impacto de las crisis de las entidades de

crédito en niveles socialmente aceptables. Es también lugar común que, por su propia
naturaleza, dicha actividad de supervisión ha de llevarse a cabo conforme a un régimen flexible, que garantice al Supervisor amplias funciones de valoración de la conducta de las entidades supervisadas y le dé medios suficientes para reconducir situaciones complejas sin necesidad de recurrir al auxilio de los contribuyentes.

Lo dicho no debe entenderse, en ningún caso, como que la Supervisión es un área  exenta de la aplicación de losprincipios generales del Derecho y, más concretamente, del Derecho Administrativo.

Con independencia de otras consideraciones, la regulación de las entidades de crédito en España dota a las Administraciones Públicas de importantísimas funciones de policía, limitación y, en su caso, sanción. Esa regulación ha de hacerse, sin duda, compatible, por una parte, con el principio de libertad de empresa que consagra el artículo 38 de nuestra Constitución y, por otra parte, debe, en su aplicación, someterse de forma imperativa, al Derecho, como ocurre con toda la actividad de la Administración Pública, asimismo conforme a los artículos 1.1, 9.1, 9.3 y 103.1, entre otros, de nuestro Texto Fundamental.

Hay razones de peso que hacen quesea oportuno plantearse, en estos momentos, mejoras en el nivel de seguridad jurídica del sistema supervisor español, en aras de su mejor funcionamiento y del mejor servicio al interés colectivo. Esta reflexión es independiente de,aunque en modo alguno incompatible con, un posible debate sobre la adecuación o no del modelo supervisor y sobre una posible reforma de su. estructura de caraa una mayor eficiencia y economía de medios.

En lo que sigue, por "modelo supervisor" o "Supervisión" ha de entenderse que nos referimos a la supervisión bancaria. La supervisión de otras entidades reguladas es asunto diferente.

EL MODELO SUPERVISOR: SITUACIÓN

Líneas generales del modelo supervisor.

La pieza básica del régimen supervisor bancario en nuestro país es la Ley 26/1988, de 29 de julio, de Disciplina e Intervención de las Entidades de Crédito (LDI), en redacción dada por la Ley 3/1994, de 14 de abril. Ha de ser tenida en cuenta, también la Ley
13/1994, de 1 de junio, de Autonomía del Banco de España (LABE), modificada por
Ley 12/1998, de 28 de abril.

Dichas leyes, no obstante hacer recaer la responsabilidad última de la supervisión en el Gobierno de la Nación,a través del Ministerio de Economía y Hacienda, configuran al Banco de España como organismo técnico prácticamente independiente en la materia, con amplias funciones de instrucción -y resolución, en algún caso- de expedientes de autorización y sanción, potestad reglamentaria y capacidad de inspección. Este estatus de práctica independencia ha sido tradicionalmente respetado, por fortuna, por los sucesivos gobiernos en nuestro país.

La actividad supervisora queda claramente configurada, pues, como una función administrativa, de evidente Derecho Público y sometida, en última instancia, a la dirección y responsabilidad políticas del Gobierno, conforme al artículo 97 de la Constitución. Las leyes citadas dan cumplimiento al principio general de que la actividad de la Administración ha de ser reglada pero, si se quiere paradójicamente, para el desarrollo de dicha capacidad, el Banco de España ha quedado investido de un haz de potestades cuyo nivel de regulación es manifiestamente insuficiente, por contraste con lo que sucede en otros ámbitos.

Esta situación tiene escasos paralelismos en el derecho comparado. Son paradigmáticos los casos de los Estados Unidos, cuyo sistema supervisor - siendo riguroso y cabe decir que intervencionista por comparación con los europeos, es altamente transparente y se encuentra muy reglamentado, o del Reino Unido, pero podemos también señalar la muy reciente reglamentación mexicana.

La potestad inspectora

El artículo 43bis de la LDI otorga al Banco de España las funciones de inspección de la actividad de las entidades de crédito. Funciones que se concretan en una amplia gama de facultades y a las que las personas afectadas han de prestar colaboración, so pena de incurrir en falta administrativa tipificada, en algunos casos, como muy grave por la propia LDI (artículo 4).

Las funciones del Banco de España en materia de inspección se llevan a cabo por personal de la Institución, que puede personarse en las instalaciones de la entidad inspeccionada, requiriendo cuanta información estime pertinente. La inspección tiene dos finalidades fundamentales:

(a) recabar la información técnica esencial que el Banco de España necesita para una comprensión cabal de la situación de las entidades supervisadas y

(b) verificar el grado de cumplimiento de la normativa vigente, obteniendo, en su caso, la evidencia esencial para dar comienzo a los oportunos expedientes sancionadores.

No obstante su evidente carácterde potestad limitativa de las libertades de los ciudadanos, hasta la fecha, el artículo 43 bis de la LDI no ha sido objeto de desarrollo reglamentario alguno,a diferencia de lo que ocurre, por ejemplo, en el ámbito de la inspección tributaria, cuyas actuaciones se hallan pormenorizadamente. reguladas en normas que, a! tiempo que dotan de seguridad al procedimiento y, por tanto, ayudan a proteger los bienes públicos e intereses generales a cuya tutela éste se encamina, cuidan de que el administrado cuente siempre con las debidas garantías frente al poder de la Administración Pública.

Es importante destacar que la existencia de un rigor procedimental no tiene por qué suponer, desde luego, límite alguno material a la información accesible para la Autoridad Inspectora. Antes al contrario, las normas deben ser el marco adecuado de regulación de un deber de colaboración del administrado que no puede dejarse al albur ni del
requirente ni del administrado mismo.

Ciertamente, lo que sí supone la ausencia de rigor es una dificultad a la actuación de los Tribunales de Justicia en su función de control de la actividad administrativa, ya que el procedimiento es en sí mismo un canon de legalidad.

No es admisible, como hoy sucede, que pueda llegar a concebirse, desde fuera, que las decisiones del Banco de España se fundan en criterios laxos o carecen de rigor. Esto, es absolutamente falso y el Derecho debe, por tanto, reconocer y reglamentar el proceso racional de formación de opinión de la Autoridad Supervisora.

La práctica inexistencia de un control de los métodos de trabajo de la actividad supervisora externo a la propia Supervisión, es otro ejemplo del curioso aislamiento o singularidad administrativa del Banco de España, en tanto que los demás organismos de la Administración están sometidos en su actividad a la Intervención General de la
Administración del Estado, regida en su actuación por abundante normativa técnica accesible al público en general ( Normas de Auditoría del Sector Público, organización de los papeles de trabajo, etc.)

Los inspectores de entidades de crédito y ahorro

La LABE remite las relaciones del Banco de España con su personal al ordenamiento 
jurídico-privado, de tal suerte que sus empleados no tienen la consideración de funcionarios.

Este carácter laboral afecta también a quienes tienen como función básica la realización de tareas de inspección en las entidades de crédito. Esta función ha sido encomendada, tradicionalmente, en el Banco de España, a personal con titulación superior,seleccionado mediante procesos de concurso¬ oposición de. rigor razonablemente equiparable a los que dan acceso al Grupo A de los funcionarios al servicio dela Administración General del Estado o equivalentes en otras AA.PP.

Aun cuando la experiencia muestra  que es posible el buen desarrollo de las funciones inspectoras por personal no funcionario, ello representa una clara anomalía en el marco administrativo español, donde este tipo de funciones están servidas por cuerpos funcionariales especializados. La relación de tipo jurídico-laboral implica que:

a)            Sin perjuicio de situaciones de facto, el inspector de entidades de crédito no goza del mismo nivel de independencia formal de que disfrutan los cuerpos superiores de la administración, en tanto está sometido al poder ordenador de un empresario. Otra cosa, insistimos, es que este  empresario se haya conducido hasta la fecha con respeto y sentido lógico.

b)           Es muy discutible que el inspector, en el desarrollo de sus funciones, ostente la condición de "autoridad", y tampoco es pacífico admitir que sus informes y actas gocen de la presunción de veracidad, con el consiguiente efecto sobre la solidez de los procedimientos y, por tanto, sobre la defensa del interés público protegido.

Se da la circunstancia, además, de que, en los últimos tiempos, las condiciones laborales de los inspectores vienen sufriendo un claro proceso de degradación. La ausencia de una regulación digna de tal nombre ha abierto el camino para la entrada de formas de reglamentación absolutamente extemporáneas y poco acordes con la tradición jurídico-pública española, como es el caso de los denominados "códigos de
conducta". En el Banco de España, además de los tradicionales reglamentos  internos, existe uno de estos códigos, aprobado por Circular Interna 10/2002.
Dicho código regula y limita el ejercicio de derechos fundamentales a los  Inspectores de Entidades de Crédito, tales como el de expresión o la libertad de creación intelectual y artística, además de ciertos derechos laborales, como el de excedencia voluntaria.

Ciertamente, esas limitaciones tienen la recta intención de hacer compatible el ejercicio de esos derechos con el deber de secreto profesional y la lealtad debida al Organismo Público para el que se trabaja, salvaguarda de su imagen y no menoscabo de la apariencia de independencia, pero la experiencia reciente demuestra como la ausencia de unos adecuados cauces y la falta de transparencia, son terreno abonado para el abuso.
 
Por otra parte, la confusión de  funciones supervisoras en lo relativo a la transparencia de operaciones y  defensa del consumidor de productos financieros entre diferentes Departamentosdel Banco (en el que se incardina el Servicio de Reclamaciones) da fundamento a la opinión de que existe un clarísimo conflicto de intereses entre la defensa  de la solvencia de las entidades, por un lado, y la defensa activa del consumidor, por otro.

EL MOMENTO Y LA CONVENIENCIA DE LOS CAMBIOS

¿Por qué ha funcionado el modelohasta ahora? No cabe duda de que ha funcionado porque el Banco de España hausado sus amplísimas facultades con prudencia y sensatez, ganándose unaautoridad moral incuestionable. Sin embargo, es también cierto que el sistemaha funcionado porque existe una colaboración por parte de las entidades que, enalgunos casos, puede dudarse de si está fundamentada en un sincero convencimiento o en una renuncia de derechos que, de haber existido cauces adecuados, se hubieran ejercido.

El sistema financiero español, no obstante su apertura en los últimos años, continúa siendo un entorno pequeño, constituido por un número limitado de empresas y con muy poca distancia entre Administración y administrados. Es insensato dejar de admitir que las críticas sobre la falta de transparencia y el carácter escasamente abierto están, al menos en parte, justificadas.

Es de sentido común que todos queremos un Banco de España que actúe rectamente -como es casi siempre el caso- no un Banco de España al que nadie discute por temores infundados o, mucho menos, en virtud de un quid pro quo absolutamente inadmisible. En una democracia nada, ni la estabilidad de la economía, justifica la existencia de espacios exentos o donde no se apliquen los principios generales del Derecho. Las Administraciones Públicas han de estar limitadas y sujetas a responsabilidad, siempre.

En cuanto a la oportunidad del cambio que proponemos, nos parece que el momento actual, inmersos en una onda larga de prosperidad de nuestra economía nacional, y con entidades fuertemente capitalizadas y saneadas, es propicio precisamente para efectuar sin traumas el refuerzo legal que creemos precisar. No es posible hacerlo en medio de una crisis de importancia, y si se hacen después de haberla sufrido, los cambios normativos equivalen a cerrar el establo cuando ya han huido los caballos.
 
Además, las nuevas normas contables y de capital, más flexibles y menos dirigistas, introducen incertidumbre en este marco y, necesariamente, abonan el terreno para potenciales conflictos entre Supervisor y supervisados. Vaya por delante que estos conflictos pueden ser absolutamente legítimos, y sólo es necesario un cauce adecuado para dirimirlos. Es, más que nunca, necesaria una función inspectora fuerte,  Independiente y técnicamente solvente.Sólo la regulación de los

procedimientos y la seguridad jurídica pueden asegurar que el Supervisor cuente
con herramientas adecuadas para desarrollar su función en el nuevo entorno.

PETICIONES

Por todo lo anterior, entendemos  urgente:

a) Una revisión en profundidad  del estatus legal del Banco de España en esta materia, así como de las condiciones  del personal que, al servicio de esta entidad, está  ejerciendo, indiscutiblemente, potestades de carácter público. No es, quizá, necesario proceder a una funcionarización formal de este personal, pero sí es imprescindible dotarlo de un estatuto jurídico, que puede incardinarse en las normas de funcionamiento interno del Banco, que lo asimile al funcionariado superior en cuanto a su  Independencia.

b) La emisión de normas  reguladoras del procedimiento supervisor, que han de tener el rango jurídico adecuado -con toda probabilidad, habrán de ser desarrollos reglamentarios de la LDI y la  LABE- y que deben regular: potestades supervisoras y condiciones de ejercicio;  obligaciones y derechos de las entidades supervisadas; actos administrativos que deben instrumentar el procedimiento ( mandatos, actas, requerimientos...) , regulación del ciclo supervisor, funciones de los jefes de grupo, cabeceras, técnicos, inspectores residentes, etc. , publicidad y control de los métodos de trabajo, etc. Todo ello sin perjuicio de la necesaria flexibilidad.

c) La regulación de obligaciones de transparencia y publicidad para el Banco de España en tanto que autoridad supervisora semejantes a las que afectan a otros supervisores nacionales y extranjeros: publicación de cuantos elementos emplee el Banco para formar su criterio en materia supervisora, cualquiera que sea su nivel de formalidad:  normas reglamentarias, interpretaciones a dichas normas, correspondencia con  las entidades, etc. , siempre que estos elementos, por su carácter general, deban ser conocidos por los administrados porque pudieran afectarles.

d) En último lugar, pero no con  menos importancia, queremos que se produzca una recuperación del papel básico del informe del inspector en la formación de la opinión supervisora del Banco.  No puede ser de otra forma si queremos una supervisión eficaz e independiente. La desaparición de este informe y su sustitución por otros más abreviados es causa y también consecuencia de la rebaja del papel del inspector en la organización  práctica del Banco de España, (que no es incompatible sino al contrario con el  aumento del número de inspectores) y manifiesta una peligrosa tendencia a  concentrar las fuentes de información en muy pocas manos, normalmente alejadas  de los trabajos de campo en las entidades.

En resumen, se trata de conciliar, especialmente ahora que la relación supervisor-supervisado va a adquirir una trascendencia especial (Pilar II de Basilea) una supervisión eficaz con la ausencia de toda arbitrariedad, haciendo buena la regla de que nadie tiene que tener nada que temer, pero tampoco nada que esperar, de la actuación de la Administración.

© 
ASOCIACION DE INSPECTORES DEL BANCO DE ESPAÑA  AÑO 2005




“La regulación Bancaria” Los hechos base del procedimiento. El estatuto de los inspectores del Banco de España

Extracto del libro de Juan Manuel Vega Serrano (Subdirector General del Tesoro): “La regulación Bancaria”

(1) Los hechos base del procedimiento. El estatuto de los inspectores del Banco de España

Como se ha señalado anteriormente, en los expedientes de disciplina bancaria, la incoación del procedimiento administrativo sancionador se produce ordinariamente por propia iniciativa del Banco de España, como consecuencia de hechos puestos de manifiesto por sus servicios de inspec­ción, hechos que se incorporan a un informe suscrito por los inspectores actuantes. Surge aquí el problema de la virtualidad o eficacia jurídica que deba atribuirse en el procedimiento a los hechos descritos por los inspecto­res en los referidos informes (135)

En este punto, puede ciertamente discutirse que las actas e informes ela­borados por los inspectores del Banco de España gocen de la presunción de veracidad establecida en el art. 137.3 LRJPAC («los hechos constatados por funcionarios a los que se reconoce la condición de autoridad, y que se formalicen en documento público observando los requisitos legales perti­nentes, tendrán valor probatorio sin perjuicio de las pruebas que en defensa de los respectivos derechos o intereses puedan señalar o aportar los propios administrados», previsión reiterada con idéntica dicción en el art. 17.5 RPS) en la medida en que los referidos inspectores carecen de la condición de funcionarios públicos, al hallarse vinculados al Banco de España por una relación de derecho laboral [art. 8 bis) LABE]. Sin embargo, no es imperti­nente aquí una interpretación lata del término «funcionario», referida, no tanto al concepto estricto de personal ligado por una relación de servicios de naturaleza estatutaria, como a quien desempeña funciones de naturale­za jurídico-pública, como son, sin lugar a dudas, las de carácter inspector.

Por otra parte, aunque a efectos meramente argumentativos pudiera acep­tarse que, por carecer sus autores de la condición de funcionarios públicos, los informes de los inspectores del Banco de España no gozan de la presun­ción establecida en el 137.3 LRJPAC, no por ello los hechos consignados en los mismos devendrían inexistentes o irrelevantes. En efecto, aun cuando se estimara privado de la presunción iuris tantum de veracidad, el informe de inspección en sí mismo subsiste, y como tal, y siguiendo las reglas ge­nerales de valoración de la prueba, debe ser considerado. En este sentido, se mantiene un plus de credibilidad en el testimonio de la inspección, que debe reputarse, salvo prueba en contrario, neutral y parte no interesada subjetivamente en el procedimiento sancionador. Consiguientemente, los hechos apreciados por los inspectores bancarios constituyen base probato­ria suficiente, salvo que sean desvirtuados por prueba de contrario.

En cualquier caso, de lege ferenda, parece urgente incorporar a la LDIEC una previsión expresa que, de forma análoga a lo previsto en el art. 137.3 LRJPAC, atribuya presunción de veracidad a los hechos constados en sus informes por los inspectores del Banco de España, con independencia de que los mismos tengan o no estatus funcionarial. Ciertamente, como efecto reflejo o indirecto, tal propuesta limitaría el actual grado de discrecionali­dad de que gozan los órganos rectores del propio Banco de España, pues la vinculación a los hechos constatados por los inspectores operaría no sólo ad extra (frente a la entidad supervisada) sino ad intra (frente a la propia dirección del Banco, que vendría obligada a acordar la incoación del co­rrespondiente expediente sancionador si del informe de inspección resulta­ran incumplimientos de las normas de disciplina), lo que quizá explique la presente ausencia de tal previsión en la LDIEC.

 

 (135) Cuestión distinta de la presunción de veracidad de los hechos consignados por los ins­pectores será, obviamente, la presunción de validez de la resolución.

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