IBE INSPECTORES BANCO DE ESPAÑA

España: Programa de Evaluación del Sector Financiero (FSAP) del FMI
Un equipo del Programa de Evaluación del Sector Financiero (FSAP, en su acrónimo inglés), liderado por el Departamento de Mercados Monetarios y de Capitales del Fondo Monetario Internacional, ha visitado España del 1 al 21 de febrero y del 12 al 25 de abril para llevar a cabo una actualización de la evaluación que realizó en 2006 sobre la fortaleza y estabilidad del sector financiero español. Estas evaluaciones tienen lugar aproximadamente cada 5 años. Este documento muestra algunas conclusiones iniciales de la misión. Estas conclusiones podrán ser revisadas y servirán como base para las discusiones del Artículo IV que se mantendrán con el departamento europeo del FMI a finales de la primavera de 2012. Para más información, véase: http://www.imf.org/external/np/exr/facts/fsap.htm
Las autoridades españolas se están concentrando en fortalecer el sistema financiero, lo cual es una condición imprescindible para respaldar el más amplio proceso de recuperación económica. Está teniendo lugar una profunda y bienvenida reestructuración del sector de las cajas de ahorros, pero la capacidad para soportar la necesidad de ajustes difiere significativamente según entidades. Los bancos más grandes parecen suficientemente capitalizados y tienen una alta rentabilidad para soportar un mayor deterioro de las condiciones económicas, pero las vulnerabilidades persisten en otros bancos que dependen de apoyo público, y el sector, considerado en su conjunto, permanece vulnerable a las distorsiones persistentes en los mercados de financiación.
La evaluación confirma la necesidad de continuar profundizando en la estrategia de reforma del sector financiero, para solucionar las vulnerabilidades que persisten y construir fuertes colchones de capital en el sector. Una estrategia cuidadosamente diseñada para sanear los balances de las instituciones débiles lo más rápido y mejor posible es esencial para evitar cualquier impacto adverso sobre los bancos más sólidos. Además, la prioridad en la siguiente etapa de la estrategia de reforma del sector financiero debería ser tratar de forma global y efectiva los activos problemáticos en las carteras bancarias (legacy assets).
1. En los últimos cuatro años el sector financiero español ha sufrido una crisis financiera sin precedentes en su historia. Mientras que a este panorama han contribuido factores externos, los riesgos significativos derivados del sector inmobiliario, que se han materializado en el sector de cajas de ahorro, han puesto de manifiesto debilidades en el marco regulatorio, y una excesiva dependencia de la financiación mayorista.
2. Después de la crisis del sector inmobiliario se está produciendo una muy sustantiva y necesaria reestructuración del sector de cajas de ahorro. La reforma del marco jurídico de las cajas, junto con el apoyo financiero del FROB (vehículo de recapitalización
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público) han jugado un papel decisivo en el necesario proceso de reforma para reestructurar el sector bancario. El número de instituciones se ha reducido de 45 a 11 a través de intervenciones, fusiones y adquisiciones. Estas acciones se han centrado en las instituciones más débiles, y hacia finales del 2012, se habrá resuelto un conjunto de instituciones que representan cerca del 15% del sistema, y cuyos activos totales equivalen al 50% del PIB.
3. Recientemente se han aumentado los requerimientos de provisiones bancarias, anticipando posibles pérdidas futuras de crédito relacionadas con el sector inmobiliario y el débil escenario macroeconómico. Sin embargo, será difícil para algunos bancos cumplir con estos nuevos requerimientos y la percepción de los mercados sobre los crecientes riesgos soberanos y del sector bancario puede añadir presiones adicionales sobre los bancos, especialmente sobre aquellos que afrontan mayores necesidades de financiación mayorista.
4. La prueba de resistencia llevada a cabo por el equipo, que ha cubierto más del 90% del sistema bancario doméstico, ha mostrado que la mayor parte de los bancos tendrían capacidad de resistir shocks futuros, aunque existen bolsas de vulnerabilidad. La mayor tolerancia de los prestamistas –algo que las autoridades supervisoras señalan está siendo vigilado de cerca- no ha podido ser recogido plenamente en la prueba de resistencia debido a la falta de datos y esto puede haber impedido apreciar la dimensión del riesgo de crédito en algunas entidades. Los resultados del equipo sugieren:
 Los bancos de mayor tamaño están suficientemente capitalizados y tienen una rentabilidad sólida como para poder resistir un mayor deterioro de las condiciones económicas. La solidez de los colchones de capital de la mayor parte de los bancos así como la fuerte capacidad de generar ingresos de los grandes bancos diversificados internacionalmente, han reducido la preocupación sobre la solvencia del conjunto del sistema frente a un evento, poco probable, de que confluyan desarrollos macroeconómicos adversos.
 Un grupo de diez bancos, la mayoría de los cuales han recibido ayudas públicas y se encuentran, con diferentes grados de avance, en proceso de resolución, ha sido identificado como vulnerable. Cinco de estos bancos han sido ya adquiridos o se han fusionado con otras entidades solventes. Tres se encuentran en proceso de ser subastados y los dos restantes han remitido planes de negocio que han sido aprobados por el supervisor. Con el fin de preservar la estabilidad financiera, es esencial que estos bancos, y en particular el de mayor tamaño, tomen medidas rápidas y decisivas para fortalecer sus balances y mejorar su gestión y su gobierno corporativo.
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 Aunque la posición de liquidez ha mejorado y la financiación del BCE ha ofrecido cierto alivio, los bancos españoles necesitan continuar fortaleciendo sus colchones de capital de forma que puedan acceder libremente a los mercados financieros de financiación.
5. Las autoridades, acertadamente, se están concentrando en el fortalecimiento del sector bancario, que es una condición esencial para apoyar un proceso más amplio de recuperación económica. Hay un apropiado sentido de urgencia por parte de las autoridades, junto a una conciencia de la necesidad de una estrategia cuidadosamente diseñada, dadas las potenciales implicaciones sobre la dinámica de la deuda pública. De hecho, a menos que se produzca un saneamiento rápido y adecuado de balances en las instituciones débiles, los bancos solventes sufrirán innecesariamente por una continuada pérdida de confianza de los mercados en el sector bancario.
6. La prioridad para la próxima fase de la estrategia de reforma financiera debe ser abordar de forma efectiva y completa los activos problemáticos en las carteras bancarias. Hay una variedad de opciones para la gestión de los activos dañados, incluyendo su mantenimiento en los balances de los bancos o el establecimiento de sociedades públicas o privadas especializadas de gestión de activos. A fin de orientar sobre la mejor estrategia para el sistema bancario español de cara al futuro, un diagnóstico completo de los activos problemáticos puede ser particularmente útil.
7. Las autoridades están adoptando una estrategia de reparto de la carga entre el sector público y privado con el fin de solucionar los bancos problemáticos. Los recursos públicos se canalizan a través del FROB-el vehículo establecido por el Estado para impulsar dicho proceso-, mientras que los recursos privados proceden del esquema de garantía de depósitos, el FGD, financiado por la industria. Para evitar que los costes de resolución sean demasiado elevados para que la industria los pueda soportar, una vez agotadas las opciones para una recapitalización privada puede ser necesario un mayor recurso a la financiación pública, con el fin de preservar la estabilidad financiera y evitar un excesivo desapalancamiento.
8. La valoración del marco de supervisión financiera ha identificado fortalezas y debilidades clave. Las principales fortalezas de las agencias supervisoras son su personal altamente experimentado y respetado, apoyado por buenos sistemas de información y por rigurosos procesos supervisores. La existencia de un fuerte nexo entre las autoridades facilita la cooperación y el flujo de información, y varias recomendaciones hechas en FSAP previos han sido abordadas. Sin embargo, una serie de debilidades debe ser tratado, entre las cuales se incluye la necesidad de:
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 Fortalecer la independencia regulatoria de los reguladores bancarios y de valores y la falta de independencia financiera/presupuestaria de los reguladores se seguros y valores;
 Fortalecer la autoridad que tiene el regulador bancario para abordar, de forma preventiva, la acumulación de riesgos en el sistema;
 Fortalecer el marco regulatorio del sector de los seguros (el actual régimen de solvencia no es sensible al riesgo) y el seguimiento de la potencial acumulación de riesgos en el sector debido a un régimen de solvencia anticuado; y
 Fortalecer el régimen de medidas de saneamiento y sanciones en la supervisión bancaria y de valores.

Tres escenarios diferentes en España
Publicado en Expansión el 24-03-2009 , por Aristóbulo de Juan
Imaginaré aquí tres escenarios hipotéticos diferentes, ya que no sería realista –ni serio– generalizar afirmando que todas las entidades gozan de buena salud o que todas están mal.
El primer escenario sería un grupo de entidades sin problemas serios. O cuyos problemas fueran únicamente tensiones de liquidez derivados de un desfase digerible entre la financiación del crédito y la captación de depósitos en relación con el sector privado. Problema que se uniría a un crecimiento de la morosidad, también digerible, que pudiera ser resuelto mediante la utilización de su colchón de provisiones genéricas acumulado en tiempos anteriores o incluso con una ligera reducción de los beneficios por la dotación de provisiones específicas.
En estos casos, apenas se requeriría otra actuación de la autoridad que la estrecha vigilancia de la calidad de los créditos –en particular de los refinanciados o reestructurados, de los bienes o acciones tomados en pago de deuda y de las participaciones en el accionariado de empresas, sobre todo en empresas del sector inmobiliario. En consecuencia, exigiría las provisiones conservadoras correspondientes.
También vigilaría la autoridad la realidad de los ingresos por intereses, así como la prudencia en las políticas de pay-out o proporción de los beneficios reales destinados a dividendo (en el caso de los bancos) o a obra social (en el caso de las cajas).
No se pretende hacer una mención exhaustiva de las medidas de gestión que adoptarían las entidades de crédito en esta situación. Pero sí de algunas. En efecto, a las propias entidades les correspondería abordar sus tensiones de liquidez, recurriendo en proporciones normales a los créditos del Banco Central Europeo, efectuando emisiones de títulos e incrementando sus depósitos mediante campañas convencionales de captación –deseablemente sin detrimento de sus propios fondos de inversión que merman las comisiones por su gestión– y liquidando determinados activos.
Aplicarían también una enérgica gestión de recobro. Podría incluso limitar sus planes de prejubilación para impedir salidas de liquidez poco oportunas. Sus problemas de morosidad los abordarían con la referida acción de recobro y actuando con rigor en el volumen, plazo y condiciones de los nuevos créditos que concedan. Realizarían las debidas provisiones para cubrir posibles pérdidas y aplicarían el rigor adecuado en la contabilización de intereses. Podrá además resultar necesario reconfigurar sus líneas de negocio, efectuar determinados ajustes en su política salarial, sobre todo en sus niveles altos y tal vez reconsiderar la idoneidad de sus equipos de dirección.
En todo caso, aunque el capital de la entidad apenas haya sufrido, sin esta adaptación, la buena situación que las entidades proclaman podría no ser creída por el mercado. Ello podría afectar incluso a la cotización de las entidades. Al fin y al cabo, tal vez haya que pensar que el llamado “valor para el accionista”, concepto emblemático en la gestión bancaria de los últimos años, deba pasar a convertirse en un objetivo a más largo plazo.
Como conclusión, afirmaría que, si las entidades actúan con realismo, sus problemas serán pasajeros, porque son básicamente problemas de gestión. Por tanto, en este primer escenario, imponer una intervención, una recapitalización oficial o la compra de activos malos por una entidad oficial, existente o de nueva creación, resultaría un desatino y no se entendería desde la perspectiva de la salvaguardia del sistema.
Marco complicado
¿Cuál puede ser el segundo escenario? Se trataría de un grupo de entidades en las que se darían los mismos problemas que en el escenario primero, pero agudizados. Su impacto en los resultados sería más sustantivo y su capital podría empezar a verse erosionado, aunque todavía en proporciones superables por la propia entidad. Estos problemas podrían ser tratados con medidas de gestión como las descritas en la hipótesis anterior, pero acompañadas por otras medidas más enérgicas y profundas.
En efecto, como las tensiones de liquidez serían mayores, los gestores acudirían no sólo al Banco Central Europeo, sino también a las ayudas ofrecidas por el Gobierno en forma de venta de activos de primera calidad y de emisión de títulos avalados por el Estado. Podría emitir también acciones preferentes, que aportan liquidez y capital formal, aunque no económico si conllevan remuneración fija. Pero, dada la erosión inicial de capital podría emitir acciones ordinarias que permitieran la entrada de nuevos socios en el capital, reforzando el mismo. También adoptarían una política conservadora de retención de beneficios, que le permitiera capitalizar el banco, en lugar de forzar los flujos de salida vía dividendos. Por supuesto, abordaría también ajustes internos importantes, tales como una reducción o venta de sucursales o de negocios poco rentables, una readecuación de sus equipos de gestión, especialmente en las áreas que resultaron más débiles, e incluso ajustes en las plantillas y en las remuneraciones.
Estamos todavía ante problemas corregibles mediante una gestión rigurosa de la entidad. Eso sí, bajo la vigilancia ya más estrecha por parte del Banco de España, como supervisor.
Pero tampoco aquí sería necesaria la adopción de ninguna de las modalidades de intervención como las descritas para el primero de los escenarios. Se estarían “matando moscas a cañonazos”. A menos, claro, que los posibles problemas de descapitalización fueran agravándose.
El tercer escenario sería más preocupante y sí que requeriría la actuación pronta y contundente del Banco de España. Estaríamos ahora contemplando un grupo hipotético de entidades en las que las provisiones genéricas y los recursos propios se habrían consumido por las provisiones específicas. El capital podría ser negativo una o varias veces. La administración y la gestión habrían resultado desacertadas o incompetentes. Por no utilizar otros adjetivos.

Las propias entidades deberían corregir los estados contables, incorporando la totalidad de las provisiones necesarias, registrando con realismo los ingresos por intereses y, por tanto, arrojando resultados también realistas. Por razones de la obligada transparencia y –vale la pena decirlo– para ahorrarse el pago injustificado de impuestos sobre beneficios no existentes, lo cual constituye otra pérdida añadida. Deberían buscar también soluciones a su problema de capital, mediante la emisión de acciones ordinarias o la entrada de nuevos socios que aportaran solución a sus problemas. O también mediante la fusión con una entidad fuerte. Medidas ambas que no resultan fáciles en estos días.

Tercera solución
Pero, si la entidad no quiere o no puede tomar estas medidas, debería actuar prontamente el Banco de España, tras demostrar la situación con validez jurídica. De otro modo, las posibles medidas a adoptar podrían ser resistidas o impugnadas incluso por aquellos cuyos intereses se vieran justamente dañados.
Como queda dicho, una vez que vaya estableciendo gradualmente un diagnóstico para cada caso, que permita ya actuar formalmente, se debería proceder, caso a caso, al tratamiento de la insolvencia. En ese momento, se debería dejar de prestar apoyos de liquidez a estas entidades, ya que ello supondría un incentivo perverso para los malos gestores y podría mantenerse oculta la insolvencia a la vez que se agrava.
De la “ventanilla” de la liquidez deberían pasar a la de la insolvencia. Un buen argumento de “persuasión moral”. Mientras se inicia tal tratamiento, el Banco de España profundizaría su diagnóstico inicial que ya era suficiente jurídicamente y que convertirá en definitivo cuando ya se hayan tomado las riendas de la entidad y se compruebe su situación desde dentro.
Opciones para posibles casos de insolvencia
Tras presentar los tres escenarios que afronta la banca española por el impacto de la crisis financiera en su artículo anterior, el experto plantea en esta entrega las posibles soluciones al tercero y más grave de ellos: la insolvencia.
Bien, pero ¿cuáles pueden ser las medidas eficaces para abordar los problemas hipotéticos de este tercer escenario? Voy a desplegar una pequeña panoplia –en absoluto exhaustiva– de las principales medidas que se contemplan hoy para estos casos y formular mi propia valoración de las mismas.
Las fusiones. Fusionar entidades por fusionar puede ser un error serio. Pedro Toledo, el fallecido banquero, solía decir que para que una fusión dé resultados positivos, debe estar claro "quién es el más fuerte y quién es el más débil".
La fusión que con certeza no funcionará y creará problemas más graves que los existentes es la que se produce entre dos entidades –o más de dos–enfermas–ilíquidas o descapitalizadas– con la pretensión de que, simplemente con aumentar el tamaño mejorará la rentabilidad, la solvencia y su capacidad de captar liquidez. ¿Cómo? La respuesta no existe, porque tal hipótesis no es posible. Podrá argumentar alguien que se trata de una operación de valor estratégico. "Si es el valor estratégico el único argumento en defensa de una operación, mala cosa", sentencia el profesor Álvaro Cuervo.
Se duplicarán los cargos, las entidades que no se ajustaron por separado no se ajustarán unidas y la lucha por el poder podría llegar a extremos insospechados. Mientras tanto, continuará creciendo la insolvencia, aunque tarde en aflorar. Hay quien dice que el principal objetivo de una fusión es emborronar las cuentas y demorar años el conocimiento de la realidad. En otras palabras, este tipo de fusión no solo no mejorará la situación preexistente, sino que la agravará, ya que la entidad resultante quedará más enferma que las que se fusionaron. El remedio habrá sido peor que la enfermedad.
Serios riesgos añadidos se presentan cuando las fusiones las protagonizan Cajas de ahorro dentro de una misma Comunidad Autónoma, para acercarse a una situación de "mono-caja" en dicha Comunidad. El riesgo de politización de las decisiones –de uno u otro color– puede aumentar seriamente.
Pero sí que existen casos en que una fusión puede producir claras ventajas. Se trata, en efecto, de fusiones entre entidades sanas. Más aún cuando una de ellas sea claramente fuerte y de mayor tamaño que la otra y pueda subsanar posibles problemas que puede padecer la otra. Aunque no debe esperarse que el tamaño y resultados de la nueva entidad generada sean superiores a la suma de las fusionadas, sino inferior. Y una cierta lucha por el poder –mayor o menor, según sean los tamaños relativos– sea inevitable.
Saneamiento
Pero, aún supuesta la diferencia de tamaño y fortaleza, existen casos en que los problemas de una de ellas son tales que no pueden ser absorbidos por la otra. En esta situación, la fusión puede ser aconsejable como solución a una crisis de solvencia, en la que no se pueda proceder al cierre de la entidad. Pero siempre y cuando la criatura resultado de la fusión no nazca ya lastrada y quede seriamente perjudicada la entidad solvente.
En ese caso, deben operar mecanismos de saneamiento y recapitalización aportados por una institución pública. Eso sí, con la consiguiente contrapartida, consistente en la penalización de los propietarios, administradores y gestores de la entidad insolvente. O, cuando no existen propietarios, como es el caso de las cajas, de los administradores y gestores. Si así no fuera, se estaría premiando injustamente la mala gestión, lanzando un mensaje perverso al mercado de que nada ocurre por hacerlo mal e imposibilitando una recuperación efectiva.
Además, si permanecen los malos gestores, podrían formar facciones, dificultar la transparencia y defender a ultranza sus anteriores actuaciones, de las que son cautivos.
La recapitalización generalizada y parcial de las entidades por una institución pública es una fórmula que está de moda internacionalmente. Pero la aplicación de esta medida con carácter general en España sería innecesaria, injusta y onerosa. Además, distorsionaría los mecanismos de mercado, podría condicionar la política de crédito y de nombramientos, sin asegurar el control general de la gestión de la entidad problemática. Podría incluso desembocar en una nacionalización ulterior, fórmula de propiedad y gestión que ha demostrado internacionalmente una clara ineficacia y desembocar con frecuencia en la insolvencia.
Por otra parte, existe un riesgo muy serio. ¿Estamos seguros de que la recapitalización que Estados Unidos y algunos países europeos están efectuando en sus bancos –sobre todo las realizadas con acciones preferentes remuneradas– les está devolviendo la solvencia real? ¿Y les está devolviendo resultados positivos, que es aún más importante? Los mercados no parecen entenderlo así.
Pueden estar dando el gran «pantallazo», mostrando una acción enérgica y masiva, que tal vez era necesaria para restaurar momentáneamente la confianza, pero sin restaurar solvencia, resultados y flujos. No debe olvidarse que los recursos propios reales de una entidad financiera no son, como podría creerse, su capital más sus reservas contables, sino la suma de ambas partidas menos el montante de las provisiones que, siendo necesarias, no se efectúan.
De hecho, vemos con frecuencia en estos tiempos que numerosas entidades así recapitalizadas siguen produciendo pérdidas corrientes. Incluso no son pocas las que desvelan sucesivamente niveles crecientes de pérdidas acumuladas, cuando las anteriormente declaradas se daban por definitivas. Por otra parte, ¿estamos seguros de que un banco recapitalizado por el Estado adoptará una sana política de crédito y realizará después el esfuerzo de transparencia que se debe a los depositantes y a los mercados?
Otra cosa sería la garantía por el Estado de los créditos malos. La solvencia sí se reconstruiría de momento. Pero ¿estamos seguros de que cambiaría profundamente la gestión? ¿No se está dando un incentivo perverso a los malos gestores?
Recapitalizaciones
También se usa a favor de la recapitalización general el argumento de que, en otros países, el nivel de capital obtenido mediante recapitalizaciones colectivas del Estado coloca a nuestras entidades en inferioridad de condiciones. Este es un argumento que pudiera reflejar un hecho real, pero tal vez de importancia relativa. Por las razones siguientes. En primer lugar, debería efectuarse una comparación entre los componentes que se consideran válidos en otros países para cumplir los requisitos formales de capital y los que se consideran como tales en España.
En segundo lugar, como ya he explicado, los bancos incluidos hipotéticamente en los escenarios primero y segundo podrían tener o llegar a alcanzar niveles satisfactorios de capital por su propia gestión. También podrían alcanzarlo los descritos en el tercer escenario, si se someten a los mecanismos de recapitalización, caso a caso, que preconizo más adelante. En todo caso, aunque los niveles españoles de capital quedaran inicialmente por debajo de los recapitalizados en otros países, me parecería un mal menor comparado con los riesgos que plantearían en España operaciones generales de recapitalización, necesarias o no.
Capítulo aparte merece la teoría que se ha difundido entre algunas cajas, según la cual, dada la ausencia de propiedad que se da en ellas, son de hecho organismos públicos y que, por tanto, la recapitalización colectiva no aportaría más que ventajas. Jurídicamente, está teoría no se tiene de pié. Y, una vez más, podría afirmarse que es innecesaria, injusta y onerosa.
Además, perpetuaría los problemas de gestión, aumentando el riesgo de politización de las entidades. Por tanto, más bien podría reflejar una actitud de inmovilismo y un afán de que las cosas –incluidos los cargos– se queden como están. En todo caso, de cambiar las cajas su régimen de propiedad, más acertado resultaría proceder a su desmutualización, que sí valdría la pena considerar seriamente.
’Banco malo’La creación de un llamado banco malo, que sacara las pérdidas en una o varias de las entidades, es una idea que se ha puesto de moda, sin que nadie se atreva a meterle el diente. Esta idea se inspira en el mecanismo aplicado en Suecia en su crisis bancaria de 1992 y 1993, que afectó principalmente a dos bancos de los 26 existentes.
Los bancos malos consistieron en Suecia en entidades creadas por el Estado a modo de cubos de la basura o recipientes de activos con fuertes pérdidas para cada banco insolvente. Su función era comprar con fondos públicos los activos peores de dos bancos insolventes, para dejar como banco bueno el cascarón societario de los mismos, asumir el Estado su propiedad y venderlos posteriormente.
El Gobierno había creado previamente una entidad ad-hoc para gestionar la crisis, entidad que, en colaboración con el Banco Central de Suecia, dirigió la operación de saneamiento. Previamente, el Gobierno había adoptado la decisión de asegurar todos los depósitos y créditos del sistema, lo cual le permitió calmar los mercados, actuar con una mayor transparencia en las operaciones e incluso poder llegar a un consenso con los demás partidos políticos. Los activos malos fueron comprados a los bancos insolventes a precio de mercado, que se calculó por la nueva entidad responsable –con gran profesionalidad– en base a la recuperabilidad esperada.
El Estado recibió en acciones del banco bueno, o banco ya limpio, el valor equivalente al desembolso efectuado por la compra de activos malos. Dado el importante volumen de estos activos, pasó el Estado a controlar la propiedad de los que fueron bancos insolventes y los ofreció al mercado en los dos años siguientes, mediante su privatización. Mientras tanto, los activos adquiridos desde el banco malo fueron vendidos o liquidados, a lo largo de un periodo considerablemente más largo. La compra de los activos malos había resultado el mecanismo de recapitalización, en lugar de la recapitalización formal de las entidades vía capital, que suele resultar insuficiente cuando las pérdidas son claramente superiores al capital.
Aplicación en España
Yo tengo serias dudas de que el sistema sueco pueda de hecho aplicarse en España. En efecto, ¿nos atreveríamos a garantizar formalmente la totalidad de los depósitos y los créditos recibidos por el sistema? ¿Sería factible la creación e un nuevo ente sin que fuera objeto de tensiones políticas para interferir en su configuración y en su gobierno? ¿Se acertaría en la configuración de un instrumento dan delicado en el que deben primar criterios de eficacia? Y, sobre todo, ¿imaginamos factible el establecimiento de un precio de mercado de los activos a comprar, tanto por razones técnicas como por los intereses en juego?
No hay duda de que el mecanismo sueco tuvo grandes aciertos: la recapitalizacion de los bancos mediante la limpieza de los activos malos y la privatización de las entidades en un breve plazo, tras su control solo temporal por el Estado. Pero es que éstos son precisamente los mecanismos ya aplicados en España por los Fondos de Garantía de Depósitos. Luego ya disponemos del mecanismo del Banco Malo, en modalidad diferente. De ellos trataré mañana en mi último capítulo

La opción recomendada: los Fondos de Garantía de Depósitos
En esta cuarta y última entrega, el experto explica el funcionamiento de los fondos de garantía de depósitos y argumenta por qué son la mejor solución para los problemas de las entidades españolas en situaciones de insolvencia.
Existe un Fondo para cada uno de los tres segmentos del Sistema Financiero: bancos, cajas de ahorro y cooperativas de crédito. Fueron creados a partir de 1980 como personas jurídicas de derecho público, pero regidos por el derecho privado.
Durante las crisis de los años 80, fueron financiados a partes iguales entre las entidades privadas y el Banco de España. El gobierno de estos Fondos está a cargo de una Comisión Gestora, formada paritariamente por representantes de las entidades y el Banco de España. Estuvo siempre controlado por éste, mediante el voto de calidad de su Presidente, el Subgobernador del Banco.
Desde principios del año 1996, siguiendo la normativa de la UE, son sólo financiados por las entidades. El Banco de España puede, sin embargo, contribuir a la financiación de los Fondos en “circunstancias excepcionales”, que puedan afectar a la estabilidad del sistema, en base a una legislación que lo autorice expresamente.
Los Fondos del sistema financiero sanearon decenas de entidades en los años 80
Su misión, según reza la Ley que los creó, es doble: asegurar a los depositantes hasta un límite (que hoy se ha elevado a 100.000 euros) en caso de cierre y, alternativamente, financiar el saneamiento de entidades insolventes e incluso asumir pérdidas, cuando tal saneamiento suponga un menor coste para los Fondos o para el sistema financiero que el cierre de las mismas.
La crisis de los años 80
Estas instituciones protagonizaron el saneamiento de varias decenas de entidades en los primeros años 80. Sanearon Banesto, casi diez años después, aplicando prácticamente los mismos mecanismos, aunque ya con financiación privada principalmente, aportada por las entidades en su práctica totalidad.
El saneamiento de los 20 bancos del Grupo Rumasa, que fueron nacionalizados, fue cofinanciado por el sistema financiero y por el Estado, pero la gestión de los bancos fue delegada en el Fondo de Bancos hasta su venta en el mercado.
En todos los Bancos que se sanearon con dinero del fondo o del fisco, se aplicaron como principios básicos el cambio de propiedad y el cambio de gestión. There is no free lunch, dicen los anglosajones. También dicen No pain, no gain.
Ninguno de los bancos intervenidos por el Fondo de Garantía recayó después de su venta
El mecanismo aplicado para cambiar la propiedad, en el caso de los bancos, fue la reducción del capital –que eliminaba o diluía fuertemente la posición de los accionistas anteriores– y la suscripción de un nuevo capital por el Fondo, que completaba lo que se llamó “operación acordeón”.
El mecanismo de acceso al gobierno fue la dimisión obligada de sus consejeros al iniciarse la operación y su sustitución por nuevos miembros, profesionales procedentes siempre del mercado. En aquellos casos en que los consejeros de los bancos no dimitían, el acceso del Fondo de Garantía al banco insolvente fue acompañado por la destitución de los mismos y su inmediata sustitución. Una vez instalado el nuevo Consejo de Administración por el Fondo, en uno u otro caso, éste nombraba nuevas gerencias y se abordaba una acción de saneamiento “quirúrgico” de la gestión, facilitando así su venta posterior.
Cuando fue necesaria la destitución de los Consejos de los bancos, ésta se basó en el Decreto Ley de marzo de 1978, que autoriza al Banco de España a adoptar tal medida y que podría ampliarse a las cajas de ahorro.
Además de la suscripción de nuevo capital de los bancos por el Fondo, el principal medio de saneamiento fue la compra de activos malos con asunción de sus pérdidas, mecanismo que resultaba necesario, ya que la magnitud de las pérdidas existentes en las entidades era superior al propio capital y la recapitalización abastecida vía ampliación de capital resultaba insuficiente.
En el caso de las Cajas, la compra de activos malos fue también mecanismo de recapitalización importante. Los Fondos aportaron asimismo créditos a las entidades financieras bajo su control, al tipo de interés de redescuento, para completar su saneamiento hasta hacerlos rentables y poderlos así vender a otras entidades o fusionarlos con ellas. Asimismo, en cuantías limitadas, otorgaron avales.
Estos Fondos son la versión española del "banco malo", pues limpian los activos tóxicos del sector
Ante la imposibilidad de consensuar con los propietarios anteriores un precio de mercado y con el fin de evitar la materialización de las pérdidas en las entidades antes de poder recapitalizarlas, todos los activos se compraron al valor facial, es decir, al valor nominal menos las provisiones ya efectuadas.
Las pérdidas reales se materializaron ya en el Fondo y se pudieron cuantificar “a posteriori”, a medida que se fueron vendiendo o liquidando los activos.
La ley que creó el Fondo de Bancos estableció un plazo máximo de un año para “ponerlos en venta”. De hecho, todos los bancos saneados por él, así como los del Grupo Rumasa, fueron efectivamente vendidos en un periodo promedio de 13 meses.
Ninguno de los bancos recayó después de su venta, lo que es un buen test para valorar la eficacia de los Fondos. Además, como entidades rentables que pasaron a ser una vez vendidos y bajo una nueva gestión, han pagado sumas cuantiosas por cuenta del Impuesto de Sociedades durante muchos años, buena manera de compensar, en mayor o menor medida, la financiación oficial recibida entonces.
En las cajas de ahorro, el saneamiento se produjo básicamente pastoreando desde el Banco de España la fusión de las entidades con problemas por entidades más fuertes con otras de mayor tamaño. Cuando se consideró que las pérdidas de aquellas no eran asumibles sin daños para la entidad absorbente, se arbitraron medidas de compra de activos y créditos complementarios por su propio Fondo de Garantía.
La financiación de estos Fondos corre a cargo de las entidades, no del Estado
Como las cajas no tienen capital, no pudo producirse su reducción y ampliación. Pero, en todas las operaciones en que intervino el Fondo, la entidad absorbente pasó a dominar el nuevo Consejo de Administración y las Gerencias, con el cese de los titulares anteriores de estos órganos o su relegación a funciones secundarias.
Tras el fracaso de algún ensayo de nombramiento formal de interventores con derecho a veto, dejó de utilizarse esta fórmula, porque demostró tener más inconvenientes que ventajas. En efecto, tal mecanismo puede contribuir a contener los daños, mientras se adopta una solución definitiva.
Pero tiene el grave riesgo de que no eliminan todos los daños y, mientras los interventores forman parte de los órganos de gobierno y vetan o dificultan prácticas nocivas, se pueden estar formalizando a sus espaldas operaciones que resultan graves para la entidad. Yo he conocido no pocos casos.
En otras palabras, los interventores están asumiendo una responsabilidad que no se está en condiciones de desempeñar. Y que puede incluso ser objeto de acciones judiciales promovidas por la entidad intervenida contra ellos, acusándolos de haber sido los causantes o culpables de sus problemas.
Hasta aquí la descripción de la experiencia española. Pero los numerosos países en los que he trabajado me han permitido distinguir las soluciones que funcionan de las que no funcionan o traen males mayores que sus ventajas. En este contexto, considero que los Fondos de Garantía son los instrumentos más idóneos para tratar caso a caso la situación actual de aquellas entidades que puedan encontrarse en el tercer escenario aquí descrito. Ello, por las razones siguientes:
- Los Fondos cuentan con un sólido marco legal institucional financiero y jurídico, así como con una praxis de actuación que demostraron su eficacia y que no sería necesario crear “ex novo”. Y es bien conocido que los “inventos” conllevan serios riesgos técnicos y políticos.
– La financiación actual de los Fondos no corre a cargo del Estado, sino que procede de las aportaciones anuales de las entidades privadas que componen el sistema. Estas aportaciones podrían incluso ser aumentadas. Además, el Banco de España puede volver a aportar financiación al Fondo en circunstancias excepcionales, mediante la legislación adecuada. También pueden hacerlo otras instituciones estatales.
Pero, si esta financiación complementaria se efectuara en forma de préstamos a los Fondos o de suscripción de deuda que éstos emitieran, no repercutiría tampoco en los contribuyentes, porque le sería devuelta por los Fondos a la institución prestamista a lo largo del tiempo. ¿Con qué medios? Con las aportaciones que las entidades continuarán haciendo indefinidamente, según Ley, con el fruto de la recuperación parcial de los activos malos que adquieran y con los ingresos obtenidos por la venta de las acciones de entidades que hayan debido suscribir inicialmente.
– Los Fondos aseguran el cambio de gestión de las entidades con problemas y su control temporal.
– Aseguran también, por Ley, la venta ulterior de las entidades o las fusiones directas con otras entidades en un breve plazo.
– Como ya se explicó, constituyen los Fondos la versión española del “Banco Malo”, al sacar de las entidades sus activos malos y proceder a su recobro o liquidación. Con la ventaja de que, al adquirir los activos a su valor facial, se evita el gran problema técnico de su valoración y las consecuencias contenciosas que ésta pueda acarrear.
– Los Fondos actúan caso a caso, lo cual puede ahuyentar la sospecha de que los males están generalizados.
Es cierto que los Fondos, gracias a la bonanza financiera de los últimos tiempos, están hoy en situación más bien de stand-by. Pero cuentan con un marco institucional muy claro y basta con dotarlos de un nuevo equipo de gestión, experimentado, fuerte e independiente, para que puedan funcionar a pleno rendimiento. Y si el volumen o naturaleza de los activos a liquidar lo hicieran conveniente, su gestión de cobro o liquidación podría encomendarse a instituciones especializadas.
Es cierto también que la ulterior venta al mercado de las acciones adquiridas por el Fondo en el caso de los bancos, resulta hoy difícil por la escasez de instituciones que puedan resultar candidatas para su adquisición. Por tanto, tal venta tendría probablemente que producirse en plazo superior a un año, que debería fijarse formalmente de antemano.
Panorama
Huelga decir que el fortalecimiento del sistema financiero no resuelve por sí solo la recesión del país, la cual requiere otra serie de medidas fiscales y de financiación oficial directa, así como medidas estructurales que, deseablemente, aseguren además una economía más equilibrada y diversificada, más competitiva y más fuerte en el futuro.
Pero el hecho es que la recuperación económica pasa por el saneamiento del sector financiero y la recuperación de la función crediticia. Sin ello, las cosas no se arreglarán y pueden incluso empeorar. La demora en la adopción de las medidas necesarias y un fomento artificial de la confianza pueden generar una mayor desconfianza, como la que estamos viviendo. Mientras tanto, la economía real y el desempleo seguirían sufriendo por un largo periodo, lo cual sería grave.
Es cierto que las medidas a adoptar pueden tener inicialmente un impacto adverso en la opinión y en los mercados. Pero podrían incluso generar confianza si se presentaran adecuadamente. Es un riesgo que vale la pena correr, porque, en cualquier caso, si se aportan soluciones eficaces, probablemente permitirán tocar fondo antes y contribuir a una recuperación más vigorosa. De cualquier modo, es mejor arriesgarse a un posible sobresalto inicial que a un impacto mucho más serio en un par de años.
Termino con un interrogante. En un tema tan trascendente para la economía como la recuperación del sistema financiero y del crédito, ¿sería posible que las grandes fuerzas políticas lleguen a un consenso, al margen de todo debate partidista, sobre las pautas de actuación a seguir?
. ***Aristóbulo de Juan fue el primer director del Fondo de Garantía de Depósitos a finales de los setenta y de la Corporación Bancaria creada por el Banco de España para intervenir entidades en la crisis bancaria española de la Transición.

Extracto del libro de Juan Manuel Vega Serrano (Subdirector General del Tesoro): “La regulación Bancaria”

(1) Los hechos base del procedimiento. El estatuto de los inspectores del Banco de España

Como se ha señalado anteriormente, en los expedientes de disciplina bancaria, la incoación del procedimiento administrativo sancionador se produce ordinariamente por propia iniciativa del Banco de España, como consecuencia de hechos puestos de manifiesto por sus servicios de inspec­ción, hechos que se incorporan a un informe suscrito por los inspectores actuantes. Surge aquí el problema de la virtualidad o eficacia jurídica que deba atribuirse en el procedimiento a los hechos descritos por los inspecto­res en los referidos informes (¹³⁵⁾

En este punto, puede ciertamente discutirse que las actas e informes ela­borados por los inspectores del Banco de España gocen de la presunción de veracidad establecida en el art. 137.3 LRJPAC («los hechos constatados por funcionarios a los que se reconoce la condición de autoridad, y que se formalicen en documento público observando los requisitos legales perti­nentes, tendrán valor probatorio sin perjuicio de las pruebas que en defensa de los respectivos derechos o intereses puedan señalar o aportar los propios administrados», previsión reiterada con idéntica dicción en el art. 17.5 RPS) en la medida en que los referidos inspectores carecen de la condición de funcionarios públicos, al hallarse vinculados al Banco de España por una relación de derecho laboral [art. 8 bis) LABE]. Sin embargo, no es imperti­nente aquí una interpretación lata del término «funcionario», referida, no tanto al concepto estricto de personal ligado por una relación de servicios de naturaleza estatutaria, como a quien desempeña funciones de naturale­za jurídico-pública, como son, sin lugar a dudas, las de carácter inspector.

Por otra parte, aunque a efectos meramente argumentativos pudiera acep­tarse que, por carecer sus autores de la condición de funcionarios públicos, los informes de los inspectores del Banco de España no gozan de la presun­ción establecida en el 137.3 LRJPAC, no por ello los hechos consignados en los mismos devendrían inexistentes o irrelevantes. En efecto, aun cuando se estimara privado de la presunción iuris tantum de veracidad, el informe de inspección en sí mismo subsiste, y como tal, y siguiendo las reglas ge­nerales de valoración de la prueba, debe ser considerado. En este sentido, se mantiene un plus de credibilidad en el testimonio de la inspección, que debe reputarse, salvo prueba en contrario, neutral y parte no interesada subjetivamente en el procedimiento sancionador. Consiguientemente, los hechos apreciados por los inspectores bancarios constituyen base probato­ria suficiente, salvo que sean desvirtuados por prueba de contrario.

En cualquier caso, de lege ferenda, parece urgente incorporar a la LDIEC una previsión expresa que, de forma análoga a lo previsto en el art. 137.3 LRJPAC, atribuya presunción de veracidad a los hechos constados en sus informes por los inspectores del Banco de España, con independencia de que los mismos tengan o no estatus funcionarial. Ciertamente, como efecto reflejo o indirecto, tal propuesta limitaría el actual grado de discrecionali­dad de que gozan los órganos rectores del propio Banco de España, pues la vinculación a los hechos constatados por los inspectores operaría no sólo ad extra (frente a la entidad supervisada) sino ad intra (frente a la propia dirección del Banco, que vendría obligada a acordar la incoación del co­rrespondiente expediente sancionador si del informe de inspección resulta­ran incumplimientos de las normas de disciplina), lo que quizá explique la presente ausencia de tal previsión en la LDIEC.

 

 (135) Cuestión distinta de la presunción de veracidad de los hechos consignados por los ins­pectores será, obviamente, la presunción de validez de la resolución.

En diferentes artículos de prensa hemos constatado que no es suficientemente conocida la labor que realizamos los Inspectores del Banco de España, por lo que se puede transmitir a la opinión pública una visión distorsionada respecto a nuestro trabajo, que incluso a veces se confunde con las decisiones tomadas por los Órganos Rectores de dicha Institución.

 Es por ello que nos parece conveniente puntualizar que si bien la opinión técnica de los Inspectores se pone de manifiesto en los diferentes informes y notas de seguimiento, son los Órganos Rectores del Banco de España los que toman las decisiones que consideran oportunas, sobre la base de dichos informes y notas, ambos no vinculantes.

 En el seno del cuerpo de Inspección han existido históricamente, y existen, una serie de mecanismos de hecho que determinan una serie de fases en la actuación inspectora, pero quedan por regularse formalmente aspectos muy relevantes de la actuación inspectora, tales como las potestades (tanto inspectoras como de primera reacción ante irregularidades) y los correlativos deberes de los inspeccionados; la regulación básica de los inspectores, esto es, su capacidad técnica, autonomía funcional, independencia y posibilidad de ejercer potestades públicas; y un marco general de la actividad de supervisión e inspección.

 Los Órganos Rectores del Banco de España son los que tienen la potestad legal para decidir cuándo debe inspeccionarse una entidad, los que emiten las recomendaciones y/o requerimientos resultantes de las inspecciones y los que resuelven cuando ha de incoarse un expediente disciplinario a una entidad. Por tanto, los Inspectores, que somos empleados del Banco de España y no un Cuerpo Superior de la Administración con independencia técnica reconocida por ley, realizan las funciones de inspección en el momento, el plazo y el alcance marcado por los Órganos Rectores del Banco de España, y plasman los resultados de sus visitas en un informe de inspección que no es siquiera preceptivo.

 Sobre estas premisas pueden surgir diferencias entre los informes y notas de los Inspectores y las decisiones adoptadas por Banco de España. Éstas se ejemplifican en la carta remitida por la Asociación de Inspectores, en el año 2006, al entonces Ministro de Economía, Sr. Solbes, recientemente publicada en la prensa. En ella, se ponían en evidencia los desequilibrios y riesgos que estaba asumiendo buena parte del sector financiero español, y de las graves consecuencias que podrían tener para el bienestar de familias y empresas. También se le instaba a tomar medidas, dado el nulo eco que, en los Órganos Rectores del Banco de España, encontraban las recomendaciones de los Inspectores.

 La distinción entre los Órganos Rectores del Banco de España y los Inspectores radica, tanto en su naturaleza, como en sus funciones. Respecto a su naturaleza, los integrantes de los Órganos Rectores del Banco de España son propuestos por el poder político. Los Inspectores, hasta ahora, ingresan por oposición, lo que constituye una garantía de su independencia. Respecto de sus funciones, la Ley de Autonomía del Banco de España atribuye a éste y, por tanto, en última instancia, a sus Órganos Rectores la función de supervisar la solvencia, actuación y cumplimiento de la normativa específica de las entidades de crédito. Sin embargo, lamentablemente, no existe ninguna disposición legal, ni reglamentaria que atribuya dicha función a los Inspectores, ni que regule su actividad. Desde la Asociación de Inspectores, llevamos largo tiempo solicitando la regulación de nuestro trabajo. Ésta constituye la principal reivindicación histórica de nuestra Asociación, para lo que hemos mantenido, desde años atrás, reuniones con los grupos parlamentarios a tal fin, hasta ahora sin éxito. Pensamos que la sociedad española merece que las leyes garanticen que exista un cuerpo independiente y cualificado que constantemente revise y valore la actividad del sistema financiero, y emita informes sobre su situación, partiendo de un procedimiento legalmente regulado. Pero, hoy, ninguna norma garantiza esto. Así, la regulación no garantiza que tales informes se encarguen, ni que este encargo se haga a Inspectores, ni que se realicen con los medios necesarios, ni que antes de tomar una decisión se cuente con uno de estos informes. Creemos que el bienestar de las familias y empresas españolas merecen garantizar por ley que el trabajo de supervisión se realice constantemente, y que se realice de forma independiente y profesional.

 Todo ello, sin menoscabo de que la mala gestión, de producirse, es responsabilidad directa de los administradores y directivos de las entidades de crédito cuya responsabilidad está sujeta a la Ley de disciplina e Intervención en las Entidades de Crédito, la cual tipifica las distintas infracciones y sus correspondientes sanciones a las entidades y a sus administradores, directivos y titulares de participaciones significativas.

 La Audiencia Nacional, en una sentencia relativa a la crisis de un banco, nos recuerda que “la mala gestión de una entidad bancaria tiene su directa causa en las decisiones de sus administradores; el

riesgo de una mala gestión existe y se trata de amortizar, creando un fondo de garantía al efecto. Pero se trata de un riesgo inevitable”.

 Asociación de Inspectores de Banco de España.

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