RAZONES QUE JUSTIFICAN LA NECESIDAD DE UNA REGULACIÓN DE LA INSPECCIÓN DEL BANCO DE ESPAÑA

I.- Regulación actual de la supervisión Bancaria en España.
El Banco de España, cuenta con autoridad normativa y capacidad técnica suficientes para exigir
de manera generalizada a todas las entidades del sistema financiero español una evaluación del
riesgo coherente con los principios de rentabilidad esperada y eficiencia económica.
La Ley 13/1994, de 1 de junio, de Autonomía del Banco de España, en su artículo 7.6, dota a esta
Institución con “la capacidad para supervisar la solvencia, actuación y cumplimiento de la
normativa específica de las entidades de crédito”, a la vez que, en virtud del artículo 23 de la
misma Ley, la Comisión Ejecutiva del Banco de España – presidida por su Gobernador- tendrá
asignada, entre otras, la tarea de “formular a las entidades de crédito las recomendaciones y
requerimientos precisos, así como expedientes sancionadores y las medidas de intervención, de
sustitución de sus administraciones, o cualesquiera otras medidas cautelares previstas en el
ordenamiento jurídico cuyo ejercicio se haya encomendado al Banco de España”.
Con estos instrumentos legales, y los que le reconoce la Ley 26/1988, de 29 de julio, de Disciplina
e Intervención de las Entidades de Crédito – así como los contenidos en sus propias circulares
bancarias-, el Banco de España cuenta con los medios normativos necesarios para poner orden
en las entidades supervisadas en cuando se detecte cualquier situación anómala que así lo
requiera.
Sentada pues la existencia de mecanismos de actuación, coincidimos con lo indicado por
Aristóbulo de Juan, que señala que una supervisión eficaz debe conllevar la comprobación directa
e in-situ de la salud de las entidades. Puede ser más importante incluso que las mejoras en la
regulación. Los modelos matemáticos y las “pruebas de esfuerzo” pueden ser instrumentos útiles,
si es que son inteligibles y realistas. Pero no deben sustituir a la comprobación, sino
complementarla, ya que pueden equivocar al supervisor y hacerle bajar la guardia.
En casos de descapitalización, la tolerancia en las normas o en su aplicación para dar tiempo a
que se recuperen las propias entidades o la economía, puede ser una medida adecuada, siempre
y cuando la situación inicial no sea grave y las cosas puedan mejorar en un plazo muy breve.
Porque la insolvencia crece más rápidamente que la recuperación natural. Por ello, si la situación
sufre un progresivo deterioro, la tolerancia hace al supervisor cautivo de su pasado y puede
resultar suicida.
Es decir, aun cuando la normativa española de supervisión prudencial está lejos de ser perfecta,
no son sus evidentes carencias las que explican la pasividad del Banco de España en los últimos
años en la prevención de la creciente exposición de las entidades de crédito españolas a los
riesgos relacionados con el sector inmobiliario, ni el optimismo en la evaluación de la solvencia de
las entidades con problemas, sino la voluntad de sus responsables, puesto que la voluntad
política es requisito indispensable para recuperar un sistema financiero fuerte. De no existir tal
voluntad, resultará inútil cualquier esfuerzo por intentar mejorar la regulación, la supervisión o los
mecanismos de saneamiento.
II.- Los cambios necesarios.
Actualmente, los Órganos Rectores del Banco de España son los que tienen la potestad legal
para decidir cuándo debe inspeccionarse una entidad, los que emiten las recomendaciones y/o
requerimientos resultantes de las inspecciones y los que resuelven cuando ha de incoarse un
expediente disciplinario a una entidad. Por tanto, los Inspectores -que somos empleados del
Banco de España y no un Cuerpo Superior de la Administración con independencia técnica
reconocida por ley-, realizan las funciones de inspección en el momento, el plazo y el alcance
marcado por los Órganos Rectores del Banco de España, y plasman los resultados de sus visitas
en un informe de inspección que no es siquiera preceptivo.
Al objeto de limitar la captura de las decisiones del regulador y del supervisor, resulta fundamental
que el proceso de formación de opinión y de la consecuente toma de decisiones se forme de
abajo hacia arriba, y no al revés, de tal modo que al establecer varios escalones de decisión,
prime la independencia técnica frente a la sumisión jerárquica.
Tal como señala el profesor Rebollo Puig, “leída hoy la Ley de Disciplina e Intervención de las
Entidades de Crédito y sus mínimas y a veces comprometedoras referencias a la inspección,
resulta desconcertante, pues, o bien se deduce que hay una inspección casi inerme, o bien que
hay una inspección subterránea que actúa sin Ley, acaso basada en la benevolencia o tolerancia
de los inspeccionados o quizá en la oscuridad e inseguridad misma del marco normativo
aplicable. Ninguna de esas posibilidades es aceptable ni nada tiene que ver con una necesaria
flexibilidad e incluso informalidad de la inspección. Lejos de ello, perjudica tanto a la eficacia de la
labor de los inspectores como a los derechos y garantías de los inspeccionados, así como, en fin,
a la seguridad jurídica, a la eficacia administrativa y hasta a la solidez del sistema financiero”.
Consecuentemente, no es debido a falta de autoridad normativa o de capacidad técnica (la
asociación de inspectores ya tenía conformada una opinión que se plasmó en la nota informativa
de 26 mayo de 2006) por lo que se ha desbocado una crisis económica y financiera sin
precedentes

DOCUMENTO DE TRABAJO SOBRE REFORMAS LEGALES EN SUPERVISIÓN

El régimen de supervisión de las entidades de crédito es una materia poco conocida del gran público. Los ciudadanos confían en que las funciones supervisoras se llevan a cabo de forma competente por organismos técnicos autónomos, de forma tal que la eficacia de la supervisión termina siendo medida por sus resultados. La supervisión es buena, por tanto, cuando no hay crisis bancarias o, habiéndolas, no son gravosas para el Erario.

Lo anterior es, en buena medida, razonable. Sin perjuicio de que puedan encontrarse fórmulas más o menos elegantes de definición, en definitiva la razón de ser de la supervisión bancaria es mantener el número e impacto de las crisis de las entidades de

crédito en niveles socialmente aceptables. Es también lugar común que, por su propia
naturaleza, dicha actividad de supervisión ha de llevarse a cabo conforme a un régimen flexible, que garantice al Supervisor amplias funciones de valoración de la conducta de las entidades supervisadas y le dé medios suficientes para reconducir situaciones complejas sin necesidad de recurrir al auxilio de los contribuyentes.

Lo dicho no debe entenderse, en ningún caso, como que la Supervisión es un área  exenta de la aplicación de losprincipios generales del Derecho y, más concretamente, del Derecho Administrativo.

Con independencia de otras consideraciones, la regulación de las entidades de crédito en España dota a las Administraciones Públicas de importantísimas funciones de policía, limitación y, en su caso, sanción. Esa regulación ha de hacerse, sin duda, compatible, por una parte, con el principio de libertad de empresa que consagra el artículo 38 de nuestra Constitución y, por otra parte, debe, en su aplicación, someterse de forma imperativa, al Derecho, como ocurre con toda la actividad de la Administración Pública, asimismo conforme a los artículos 1.1, 9.1, 9.3 y 103.1, entre otros, de nuestro Texto Fundamental.

Hay razones de peso que hacen quesea oportuno plantearse, en estos momentos, mejoras en el nivel de seguridad jurídica del sistema supervisor español, en aras de su mejor funcionamiento y del mejor servicio al interés colectivo. Esta reflexión es independiente de,aunque en modo alguno incompatible con, un posible debate sobre la adecuación o no del modelo supervisor y sobre una posible reforma de su. estructura de caraa una mayor eficiencia y economía de medios.

En lo que sigue, por "modelo supervisor" o "Supervisión" ha de entenderse que nos referimos a la supervisión bancaria. La supervisión de otras entidades reguladas es asunto diferente.

EL MODELO SUPERVISOR: SITUACIÓN

Líneas generales del modelo supervisor.

La pieza básica del régimen supervisor bancario en nuestro país es la Ley 26/1988, de 29 de julio, de Disciplina e Intervención de las Entidades de Crédito (LDI), en redacción dada por la Ley 3/1994, de 14 de abril. Ha de ser tenida en cuenta, también la Ley
13/1994, de 1 de junio, de Autonomía del Banco de España (LABE), modificada por
Ley 12/1998, de 28 de abril.

Dichas leyes, no obstante hacer recaer la responsabilidad última de la supervisión en el Gobierno de la Nación,a través del Ministerio de Economía y Hacienda, configuran al Banco de España como organismo técnico prácticamente independiente en la materia, con amplias funciones de instrucción -y resolución, en algún caso- de expedientes de autorización y sanción, potestad reglamentaria y capacidad de inspección. Este estatus de práctica independencia ha sido tradicionalmente respetado, por fortuna, por los sucesivos gobiernos en nuestro país.

La actividad supervisora queda claramente configurada, pues, como una función administrativa, de evidente Derecho Público y sometida, en última instancia, a la dirección y responsabilidad políticas del Gobierno, conforme al artículo 97 de la Constitución. Las leyes citadas dan cumplimiento al principio general de que la actividad de la Administración ha de ser reglada pero, si se quiere paradójicamente, para el desarrollo de dicha capacidad, el Banco de España ha quedado investido de un haz de potestades cuyo nivel de regulación es manifiestamente insuficiente, por contraste con lo que sucede en otros ámbitos.

Esta situación tiene escasos paralelismos en el derecho comparado. Son paradigmáticos los casos de los Estados Unidos, cuyo sistema supervisor - siendo riguroso y cabe decir que intervencionista por comparación con los europeos, es altamente transparente y se encuentra muy reglamentado, o del Reino Unido, pero podemos también señalar la muy reciente reglamentación mexicana.

La potestad inspectora

El artículo 43bis de la LDI otorga al Banco de España las funciones de inspección de la actividad de las entidades de crédito. Funciones que se concretan en una amplia gama de facultades y a las que las personas afectadas han de prestar colaboración, so pena de incurrir en falta administrativa tipificada, en algunos casos, como muy grave por la propia LDI (artículo 4).

Las funciones del Banco de España en materia de inspección se llevan a cabo por personal de la Institución, que puede personarse en las instalaciones de la entidad inspeccionada, requiriendo cuanta información estime pertinente. La inspección tiene dos finalidades fundamentales:

(a) recabar la información técnica esencial que el Banco de España necesita para una comprensión cabal de la situación de las entidades supervisadas y

(b) verificar el grado de cumplimiento de la normativa vigente, obteniendo, en su caso, la evidencia esencial para dar comienzo a los oportunos expedientes sancionadores.

No obstante su evidente carácterde potestad limitativa de las libertades de los ciudadanos, hasta la fecha, el artículo 43 bis de la LDI no ha sido objeto de desarrollo reglamentario alguno,a diferencia de lo que ocurre, por ejemplo, en el ámbito de la inspección tributaria, cuyas actuaciones se hallan pormenorizadamente. reguladas en normas que, a! tiempo que dotan de seguridad al procedimiento y, por tanto, ayudan a proteger los bienes públicos e intereses generales a cuya tutela éste se encamina, cuidan de que el administrado cuente siempre con las debidas garantías frente al poder de la Administración Pública.

Es importante destacar que la existencia de un rigor procedimental no tiene por qué suponer, desde luego, límite alguno material a la información accesible para la Autoridad Inspectora. Antes al contrario, las normas deben ser el marco adecuado de regulación de un deber de colaboración del administrado que no puede dejarse al albur ni del
requirente ni del administrado mismo.

Ciertamente, lo que sí supone la ausencia de rigor es una dificultad a la actuación de los Tribunales de Justicia en su función de control de la actividad administrativa, ya que el procedimiento es en sí mismo un canon de legalidad.

No es admisible, como hoy sucede, que pueda llegar a concebirse, desde fuera, que las decisiones del Banco de España se fundan en criterios laxos o carecen de rigor. Esto, es absolutamente falso y el Derecho debe, por tanto, reconocer y reglamentar el proceso racional de formación de opinión de la Autoridad Supervisora.

La práctica inexistencia de un control de los métodos de trabajo de la actividad supervisora externo a la propia Supervisión, es otro ejemplo del curioso aislamiento o singularidad administrativa del Banco de España, en tanto que los demás organismos de la Administración están sometidos en su actividad a la Intervención General de la
Administración del Estado, regida en su actuación por abundante normativa técnica accesible al público en general ( Normas de Auditoría del Sector Público, organización de los papeles de trabajo, etc.)

Los inspectores de entidades de crédito y ahorro

La LABE remite las relaciones del Banco de España con su personal al ordenamiento 
jurídico-privado, de tal suerte que sus empleados no tienen la consideración de funcionarios.

Este carácter laboral afecta también a quienes tienen como función básica la realización de tareas de inspección en las entidades de crédito. Esta función ha sido encomendada, tradicionalmente, en el Banco de España, a personal con titulación superior,seleccionado mediante procesos de concurso¬ oposición de. rigor razonablemente equiparable a los que dan acceso al Grupo A de los funcionarios al servicio dela Administración General del Estado o equivalentes en otras AA.PP.

Aun cuando la experiencia muestra  que es posible el buen desarrollo de las funciones inspectoras por personal no funcionario, ello representa una clara anomalía en el marco administrativo español, donde este tipo de funciones están servidas por cuerpos funcionariales especializados. La relación de tipo jurídico-laboral implica que:

a)            Sin perjuicio de situaciones de facto, el inspector de entidades de crédito no goza del mismo nivel de independencia formal de que disfrutan los cuerpos superiores de la administración, en tanto está sometido al poder ordenador de un empresario. Otra cosa, insistimos, es que este  empresario se haya conducido hasta la fecha con respeto y sentido lógico.

b)           Es muy discutible que el inspector, en el desarrollo de sus funciones, ostente la condición de "autoridad", y tampoco es pacífico admitir que sus informes y actas gocen de la presunción de veracidad, con el consiguiente efecto sobre la solidez de los procedimientos y, por tanto, sobre la defensa del interés público protegido.

Se da la circunstancia, además, de que, en los últimos tiempos, las condiciones laborales de los inspectores vienen sufriendo un claro proceso de degradación. La ausencia de una regulación digna de tal nombre ha abierto el camino para la entrada de formas de reglamentación absolutamente extemporáneas y poco acordes con la tradición jurídico-pública española, como es el caso de los denominados "códigos de
conducta". En el Banco de España, además de los tradicionales reglamentos  internos, existe uno de estos códigos, aprobado por Circular Interna 10/2002.
Dicho código regula y limita el ejercicio de derechos fundamentales a los  Inspectores de Entidades de Crédito, tales como el de expresión o la libertad de creación intelectual y artística, además de ciertos derechos laborales, como el de excedencia voluntaria.

Ciertamente, esas limitaciones tienen la recta intención de hacer compatible el ejercicio de esos derechos con el deber de secreto profesional y la lealtad debida al Organismo Público para el que se trabaja, salvaguarda de su imagen y no menoscabo de la apariencia de independencia, pero la experiencia reciente demuestra como la ausencia de unos adecuados cauces y la falta de transparencia, son terreno abonado para el abuso.

 
Por otra parte, la confusión de  funciones supervisoras en lo relativo a la transparencia de operaciones y  defensa del consumidor de productos financieros entre diferentes Departamentosdel Banco (en el que se incardina el Servicio de Reclamaciones) da fundamento a la opinión de que existe un clarísimo conflicto de intereses entre la defensa  de la solvencia de las entidades, por un lado, y la defensa activa del consumidor, por otro.

EL MOMENTO Y LA CONVENIENCIA DE LOS CAMBIOS

¿Por qué ha funcionado el modelohasta ahora? No cabe duda de que ha funcionado porque el Banco de España hausado sus amplísimas facultades con prudencia y sensatez, ganándose unaautoridad moral incuestionable. Sin embargo, es también cierto que el sistemaha funcionado porque existe una colaboración por parte de las entidades que, enalgunos casos, puede dudarse de si está fundamentada en un sincero convencimiento o en una renuncia de derechos que, de haber existido cauces adecuados, se hubieran ejercido.

El sistema financiero español, no obstante su apertura en los últimos años, continúa siendo un entorno pequeño, constituido por un número limitado de empresas y con muy poca distancia entre Administración y administrados. Es insensato dejar de admitir que las críticas sobre la falta de transparencia y el carácter escasamente abierto están, al menos en parte, justificadas.

Es de sentido común que todos queremos un Banco de España que actúe rectamente -como es casi siempre el caso- no un Banco de España al que nadie discute por temores infundados o, mucho menos, en virtud de un quid pro quo absolutamente inadmisible. En una democracia nada, ni la estabilidad de la economía, justifica la existencia de espacios exentos o donde no se apliquen los principios generales del Derecho. Las Administraciones Públicas han de estar limitadas y sujetas a responsabilidad, siempre.

En cuanto a la oportunidad del cambio que proponemos, nos parece que el momento actual, inmersos en una onda larga de prosperidad de nuestra economía nacional, y con entidades fuertemente capitalizadas y saneadas, es propicio precisamente para efectuar sin traumas el refuerzo legal que creemos precisar. No es posible hacerlo en medio de una crisis de importancia, y si se hacen después de haberla sufrido, los cambios normativos equivalen a cerrar el establo cuando ya han huido los caballos.
 
Además, las nuevas normas contables y de capital, más flexibles y menos dirigistas, introducen incertidumbre en este marco y, necesariamente, abonan el terreno para potenciales conflictos entre Supervisor y supervisados. Vaya por delante que estos conflictos pueden ser absolutamente legítimos, y sólo es necesario un cauce adecuado para dirimirlos. Es, más que nunca, necesaria una función inspectora fuerte,  Independiente y técnicamente solvente.Sólo la regulación de los

procedimientos y la seguridad jurídica pueden asegurar que el Supervisor cuente
con herramientas adecuadas para desarrollar su función en el nuevo entorno.

PETICIONES

Por todo lo anterior, entendemos  urgente:

a) Una revisión en profundidad  del estatus legal del Banco de España en esta materia, así como de las condiciones  del personal que, al servicio de esta entidad, está  ejerciendo, indiscutiblemente, potestades de carácter público. No es, quizá, necesario proceder a una funcionarización formal de este personal, pero sí es imprescindible dotarlo de un estatuto jurídico, que puede incardinarse en las normas de funcionamiento interno del Banco, que lo asimile al funcionariado superior en cuanto a su  Independencia.

b) La emisión de normas  reguladoras del procedimiento supervisor, que han de tener el rango jurídico adecuado -con toda probabilidad, habrán de ser desarrollos reglamentarios de la LDI y la  LABE- y que deben regular: potestades supervisoras y condiciones de ejercicio;  obligaciones y derechos de las entidades supervisadas; actos administrativos que deben instrumentar el procedimiento ( mandatos, actas, requerimientos...) , regulación del ciclo supervisor, funciones de los jefes de grupo, cabeceras, técnicos, inspectores residentes, etc. , publicidad y control de los métodos de trabajo, etc. Todo ello sin perjuicio de la necesaria flexibilidad.

c) La regulación de obligaciones de transparencia y publicidad para el Banco de España en tanto que autoridad supervisora semejantes a las que afectan a otros supervisores nacionales y extranjeros: publicación de cuantos elementos emplee el Banco para formar su criterio en materia supervisora, cualquiera que sea su nivel de formalidad:  normas reglamentarias, interpretaciones a dichas normas, correspondencia con  las entidades, etc. , siempre que estos elementos, por su carácter general, deban ser conocidos por los administrados porque pudieran afectarles.

d) En último lugar, pero no con  menos importancia, queremos que se produzca una recuperación del papel básico del informe del inspector en la formación de la opinión supervisora del Banco.  No puede ser de otra forma si queremos una supervisión eficaz e independiente. La desaparición de este informe y su sustitución por otros más abreviados es causa y también consecuencia de la rebaja del papel del inspector en la organización  práctica del Banco de España, (que no es incompatible sino al contrario con el  aumento del número de inspectores) y manifiesta una peligrosa tendencia a  concentrar las fuentes de información en muy pocas manos, normalmente alejadas  de los trabajos de campo en las entidades.

En resumen, se trata de conciliar, especialmente ahora que la relación supervisor-supervisado va a adquirir una trascendencia especial (Pilar II de Basilea) una supervisión eficaz con la ausencia de toda arbitrariedad, haciendo buena la regla de que nadie tiene que tener nada que temer, pero tampoco nada que esperar, de la actuación de la Administración.

© 
ASOCIACION DE INSPECTORES DEL BANCO DE ESPAÑA  AÑO 2005

España: Programa de Evaluación del Sector Financiero (FSAP) del FMI

España: Programa de Evaluación del Sector Financiero (FSAP) del FMI
Un equipo del Programa de Evaluación del Sector Financiero (FSAP, en su acrónimo inglés), liderado por el Departamento de Mercados Monetarios y de Capitales del Fondo Monetario Internacional, ha visitado España del 1 al 21 de febrero y del 12 al 25 de abril para llevar a cabo una actualización de la evaluación que realizó en 2006 sobre la fortaleza y estabilidad del sector financiero español. Estas evaluaciones tienen lugar aproximadamente cada 5 años. Este documento muestra algunas conclusiones iniciales de la misión. Estas conclusiones podrán ser revisadas y servirán como base para las discusiones del Artículo IV que se mantendrán con el departamento europeo del FMI a finales de la primavera de 2012. Para más información, véase: http://www.imf.org/external/np/exr/facts/fsap.htm
Las autoridades españolas se están concentrando en fortalecer el sistema financiero, lo cual es una condición imprescindible para respaldar el más amplio proceso de recuperación económica. Está teniendo lugar una profunda y bienvenida reestructuración del sector de las cajas de ahorros, pero la capacidad para soportar la necesidad de ajustes difiere significativamente según entidades. Los bancos más grandes parecen suficientemente capitalizados y tienen una alta rentabilidad para soportar un mayor deterioro de las condiciones económicas, pero las vulnerabilidades persisten en otros bancos que dependen de apoyo público, y el sector, considerado en su conjunto, permanece vulnerable a las distorsiones persistentes en los mercados de financiación.
La evaluación confirma la necesidad de continuar profundizando en la estrategia de reforma del sector financiero, para solucionar las vulnerabilidades que persisten y construir fuertes colchones de capital en el sector. Una estrategia cuidadosamente diseñada para sanear los balances de las instituciones débiles lo más rápido y mejor posible es esencial para evitar cualquier impacto adverso sobre los bancos más sólidos. Además, la prioridad en la siguiente etapa de la estrategia de reforma del sector financiero debería ser tratar de forma global y efectiva los activos problemáticos en las carteras bancarias (legacy assets).
1. En los últimos cuatro años el sector financiero español ha sufrido una crisis financiera sin precedentes en su historia. Mientras que a este panorama han contribuido factores externos, los riesgos significativos derivados del sector inmobiliario, que se han materializado en el sector de cajas de ahorro, han puesto de manifiesto debilidades en el marco regulatorio, y una excesiva dependencia de la financiación mayorista.
2. Después de la crisis del sector inmobiliario se está produciendo una muy sustantiva y necesaria reestructuración del sector de cajas de ahorro. La reforma del marco jurídico de las cajas, junto con el apoyo financiero del FROB (vehículo de recapitalización
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público) han jugado un papel decisivo en el necesario proceso de reforma para reestructurar el sector bancario. El número de instituciones se ha reducido de 45 a 11 a través de intervenciones, fusiones y adquisiciones. Estas acciones se han centrado en las instituciones más débiles, y hacia finales del 2012, se habrá resuelto un conjunto de instituciones que representan cerca del 15% del sistema, y cuyos activos totales equivalen al 50% del PIB.
3. Recientemente se han aumentado los requerimientos de provisiones bancarias, anticipando posibles pérdidas futuras de crédito relacionadas con el sector inmobiliario y el débil escenario macroeconómico. Sin embargo, será difícil para algunos bancos cumplir con estos nuevos requerimientos y la percepción de los mercados sobre los crecientes riesgos soberanos y del sector bancario puede añadir presiones adicionales sobre los bancos, especialmente sobre aquellos que afrontan mayores necesidades de financiación mayorista.
4. La prueba de resistencia llevada a cabo por el equipo, que ha cubierto más del 90% del sistema bancario doméstico, ha mostrado que la mayor parte de los bancos tendrían capacidad de resistir shocks futuros, aunque existen bolsas de vulnerabilidad. La mayor tolerancia de los prestamistas –algo que las autoridades supervisoras señalan está siendo vigilado de cerca- no ha podido ser recogido plenamente en la prueba de resistencia debido a la falta de datos y esto puede haber impedido apreciar la dimensión del riesgo de crédito en algunas entidades. Los resultados del equipo sugieren:
 Los bancos de mayor tamaño están suficientemente capitalizados y tienen una rentabilidad sólida como para poder resistir un mayor deterioro de las condiciones económicas. La solidez de los colchones de capital de la mayor parte de los bancos así como la fuerte capacidad de generar ingresos de los grandes bancos diversificados internacionalmente, han reducido la preocupación sobre la solvencia del conjunto del sistema frente a un evento, poco probable, de que confluyan desarrollos macroeconómicos adversos.
 Un grupo de diez bancos, la mayoría de los cuales han recibido ayudas públicas y se encuentran, con diferentes grados de avance, en proceso de resolución, ha sido identificado como vulnerable. Cinco de estos bancos han sido ya adquiridos o se han fusionado con otras entidades solventes. Tres se encuentran en proceso de ser subastados y los dos restantes han remitido planes de negocio que han sido aprobados por el supervisor. Con el fin de preservar la estabilidad financiera, es esencial que estos bancos, y en particular el de mayor tamaño, tomen medidas rápidas y decisivas para fortalecer sus balances y mejorar su gestión y su gobierno corporativo.
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 Aunque la posición de liquidez ha mejorado y la financiación del BCE ha ofrecido cierto alivio, los bancos españoles necesitan continuar fortaleciendo sus colchones de capital de forma que puedan acceder libremente a los mercados financieros de financiación.
5. Las autoridades, acertadamente, se están concentrando en el fortalecimiento del sector bancario, que es una condición esencial para apoyar un proceso más amplio de recuperación económica. Hay un apropiado sentido de urgencia por parte de las autoridades, junto a una conciencia de la necesidad de una estrategia cuidadosamente diseñada, dadas las potenciales implicaciones sobre la dinámica de la deuda pública. De hecho, a menos que se produzca un saneamiento rápido y adecuado de balances en las instituciones débiles, los bancos solventes sufrirán innecesariamente por una continuada pérdida de confianza de los mercados en el sector bancario.
6. La prioridad para la próxima fase de la estrategia de reforma financiera debe ser abordar de forma efectiva y completa los activos problemáticos en las carteras bancarias. Hay una variedad de opciones para la gestión de los activos dañados, incluyendo su mantenimiento en los balances de los bancos o el establecimiento de sociedades públicas o privadas especializadas de gestión de activos. A fin de orientar sobre la mejor estrategia para el sistema bancario español de cara al futuro, un diagnóstico completo de los activos problemáticos puede ser particularmente útil.
7. Las autoridades están adoptando una estrategia de reparto de la carga entre el sector público y privado con el fin de solucionar los bancos problemáticos. Los recursos públicos se canalizan a través del FROB-el vehículo establecido por el Estado para impulsar dicho proceso-, mientras que los recursos privados proceden del esquema de garantía de depósitos, el FGD, financiado por la industria. Para evitar que los costes de resolución sean demasiado elevados para que la industria los pueda soportar, una vez agotadas las opciones para una recapitalización privada puede ser necesario un mayor recurso a la financiación pública, con el fin de preservar la estabilidad financiera y evitar un excesivo desapalancamiento.
8. La valoración del marco de supervisión financiera ha identificado fortalezas y debilidades clave. Las principales fortalezas de las agencias supervisoras son su personal altamente experimentado y respetado, apoyado por buenos sistemas de información y por rigurosos procesos supervisores. La existencia de un fuerte nexo entre las autoridades facilita la cooperación y el flujo de información, y varias recomendaciones hechas en FSAP previos han sido abordadas. Sin embargo, una serie de debilidades debe ser tratado, entre las cuales se incluye la necesidad de:
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 Fortalecer la independencia regulatoria de los reguladores bancarios y de valores y la falta de independencia financiera/presupuestaria de los reguladores se seguros y valores;
 Fortalecer la autoridad que tiene el regulador bancario para abordar, de forma preventiva, la acumulación de riesgos en el sistema;
 Fortalecer el marco regulatorio del sector de los seguros (el actual régimen de solvencia no es sensible al riesgo) y el seguimiento de la potencial acumulación de riesgos en el sector debido a un régimen de solvencia anticuado; y
 Fortalecer el régimen de medidas de saneamiento y sanciones en la supervisión bancaria y de valores.

Las opciones para la resolución de la crisis financiera

Tres escenarios diferentes en España
Publicado en Expansión el 24-03-2009 , por Aristóbulo de Juan
Imaginaré aquí tres escenarios hipotéticos diferentes, ya que no sería realista –ni serio– generalizar afirmando que todas las entidades gozan de buena salud o que todas están mal.
El primer escenario sería un grupo de entidades sin problemas serios. O cuyos problemas fueran únicamente tensiones de liquidez derivados de un desfase digerible entre la financiación del crédito y la captación de depósitos en relación con el sector privado. Problema que se uniría a un crecimiento de la morosidad, también digerible, que pudiera ser resuelto mediante la utilización de su colchón de provisiones genéricas acumulado en tiempos anteriores o incluso con una ligera reducción de los beneficios por la dotación de provisiones específicas.
En estos casos, apenas se requeriría otra actuación de la autoridad que la estrecha vigilancia de la calidad de los créditos –en particular de los refinanciados o reestructurados, de los bienes o acciones tomados en pago de deuda y de las participaciones en el accionariado de empresas, sobre todo en empresas del sector inmobiliario. En consecuencia, exigiría las provisiones conservadoras correspondientes.
También vigilaría la autoridad la realidad de los ingresos por intereses, así como la prudencia en las políticas de pay-out o proporción de los beneficios reales destinados a dividendo (en el caso de los bancos) o a obra social (en el caso de las cajas).
No se pretende hacer una mención exhaustiva de las medidas de gestión que adoptarían las entidades de crédito en esta situación. Pero sí de algunas. En efecto, a las propias entidades les correspondería abordar sus tensiones de liquidez, recurriendo en proporciones normales a los créditos del Banco Central Europeo, efectuando emisiones de títulos e incrementando sus depósitos mediante campañas convencionales de captación –deseablemente sin detrimento de sus propios fondos de inversión que merman las comisiones por su gestión– y liquidando determinados activos.
Aplicarían también una enérgica gestión de recobro. Podría incluso limitar sus planes de prejubilación para impedir salidas de liquidez poco oportunas. Sus problemas de morosidad los abordarían con la referida acción de recobro y actuando con rigor en el volumen, plazo y condiciones de los nuevos créditos que concedan. Realizarían las debidas provisiones para cubrir posibles pérdidas y aplicarían el rigor adecuado en la contabilización de intereses. Podrá además resultar necesario reconfigurar sus líneas de negocio, efectuar determinados ajustes en su política salarial, sobre todo en sus niveles altos y tal vez reconsiderar la idoneidad de sus equipos de dirección.
En todo caso, aunque el capital de la entidad apenas haya sufrido, sin esta adaptación, la buena situación que las entidades proclaman podría no ser creída por el mercado. Ello podría afectar incluso a la cotización de las entidades. Al fin y al cabo, tal vez haya que pensar que el llamado “valor para el accionista”, concepto emblemático en la gestión bancaria de los últimos años, deba pasar a convertirse en un objetivo a más largo plazo.
Como conclusión, afirmaría que, si las entidades actúan con realismo, sus problemas serán pasajeros, porque son básicamente problemas de gestión. Por tanto, en este primer escenario, imponer una intervención, una recapitalización oficial o la compra de activos malos por una entidad oficial, existente o de nueva creación, resultaría un desatino y no se entendería desde la perspectiva de la salvaguardia del sistema.
Marco complicado
¿Cuál puede ser el segundo escenario? Se trataría de un grupo de entidades en las que se darían los mismos problemas que en el escenario primero, pero agudizados. Su impacto en los resultados sería más sustantivo y su capital podría empezar a verse erosionado, aunque todavía en proporciones superables por la propia entidad. Estos problemas podrían ser tratados con medidas de gestión como las descritas en la hipótesis anterior, pero acompañadas por otras medidas más enérgicas y profundas.
En efecto, como las tensiones de liquidez serían mayores, los gestores acudirían no sólo al Banco Central Europeo, sino también a las ayudas ofrecidas por el Gobierno en forma de venta de activos de primera calidad y de emisión de títulos avalados por el Estado. Podría emitir también acciones preferentes, que aportan liquidez y capital formal, aunque no económico si conllevan remuneración fija. Pero, dada la erosión inicial de capital podría emitir acciones ordinarias que permitieran la entrada de nuevos socios en el capital, reforzando el mismo. También adoptarían una política conservadora de retención de beneficios, que le permitiera capitalizar el banco, en lugar de forzar los flujos de salida vía dividendos. Por supuesto, abordaría también ajustes internos importantes, tales como una reducción o venta de sucursales o de negocios poco rentables, una readecuación de sus equipos de gestión, especialmente en las áreas que resultaron más débiles, e incluso ajustes en las plantillas y en las remuneraciones.
Estamos todavía ante problemas corregibles mediante una gestión rigurosa de la entidad. Eso sí, bajo la vigilancia ya más estrecha por parte del Banco de España, como supervisor.
Pero tampoco aquí sería necesaria la adopción de ninguna de las modalidades de intervención como las descritas para el primero de los escenarios. Se estarían “matando moscas a cañonazos”. A menos, claro, que los posibles problemas de descapitalización fueran agravándose.
El tercer escenario sería más preocupante y sí que requeriría la actuación pronta y contundente del Banco de España. Estaríamos ahora contemplando un grupo hipotético de entidades en las que las provisiones genéricas y los recursos propios se habrían consumido por las provisiones específicas. El capital podría ser negativo una o varias veces. La administración y la gestión habrían resultado desacertadas o incompetentes. Por no utilizar otros adjetivos.

Las propias entidades deberían corregir los estados contables, incorporando la totalidad de las provisiones necesarias, registrando con realismo los ingresos por intereses y, por tanto, arrojando resultados también realistas. Por razones de la obligada transparencia y –vale la pena decirlo– para ahorrarse el pago injustificado de impuestos sobre beneficios no existentes, lo cual constituye otra pérdida añadida. Deberían buscar también soluciones a su problema de capital, mediante la emisión de acciones ordinarias o la entrada de nuevos socios que aportaran solución a sus problemas. O también mediante la fusión con una entidad fuerte. Medidas ambas que no resultan fáciles en estos días.

Tercera solución
Pero, si la entidad no quiere o no puede tomar estas medidas, debería actuar prontamente el Banco de España, tras demostrar la situación con validez jurídica. De otro modo, las posibles medidas a adoptar podrían ser resistidas o impugnadas incluso por aquellos cuyos intereses se vieran justamente dañados.
Como queda dicho, una vez que vaya estableciendo gradualmente un diagnóstico para cada caso, que permita ya actuar formalmente, se debería proceder, caso a caso, al tratamiento de la insolvencia. En ese momento, se debería dejar de prestar apoyos de liquidez a estas entidades, ya que ello supondría un incentivo perverso para los malos gestores y podría mantenerse oculta la insolvencia a la vez que se agrava.
De la “ventanilla” de la liquidez deberían pasar a la de la insolvencia. Un buen argumento de “persuasión moral”. Mientras se inicia tal tratamiento, el Banco de España profundizaría su diagnóstico inicial que ya era suficiente jurídicamente y que convertirá en definitivo cuando ya se hayan tomado las riendas de la entidad y se compruebe su situación desde dentro.
Opciones para posibles casos de insolvencia
Tras presentar los tres escenarios que afronta la banca española por el impacto de la crisis financiera en su artículo anterior, el experto plantea en esta entrega las posibles soluciones al tercero y más grave de ellos: la insolvencia.
Bien, pero ¿cuáles pueden ser las medidas eficaces para abordar los problemas hipotéticos de este tercer escenario? Voy a desplegar una pequeña panoplia –en absoluto exhaustiva– de las principales medidas que se contemplan hoy para estos casos y formular mi propia valoración de las mismas.
Las fusiones. Fusionar entidades por fusionar puede ser un error serio. Pedro Toledo, el fallecido banquero, solía decir que para que una fusión dé resultados positivos, debe estar claro "quién es el más fuerte y quién es el más débil".
La fusión que con certeza no funcionará y creará problemas más graves que los existentes es la que se produce entre dos entidades –o más de dos–enfermas–ilíquidas o descapitalizadas– con la pretensión de que, simplemente con aumentar el tamaño mejorará la rentabilidad, la solvencia y su capacidad de captar liquidez. ¿Cómo? La respuesta no existe, porque tal hipótesis no es posible. Podrá argumentar alguien que se trata de una operación de valor estratégico. "Si es el valor estratégico el único argumento en defensa de una operación, mala cosa", sentencia el profesor Álvaro Cuervo.
Se duplicarán los cargos, las entidades que no se ajustaron por separado no se ajustarán unidas y la lucha por el poder podría llegar a extremos insospechados. Mientras tanto, continuará creciendo la insolvencia, aunque tarde en aflorar. Hay quien dice que el principal objetivo de una fusión es emborronar las cuentas y demorar años el conocimiento de la realidad. En otras palabras, este tipo de fusión no solo no mejorará la situación preexistente, sino que la agravará, ya que la entidad resultante quedará más enferma que las que se fusionaron. El remedio habrá sido peor que la enfermedad.
Serios riesgos añadidos se presentan cuando las fusiones las protagonizan Cajas de ahorro dentro de una misma Comunidad Autónoma, para acercarse a una situación de "mono-caja" en dicha Comunidad. El riesgo de politización de las decisiones –de uno u otro color– puede aumentar seriamente.
Pero sí que existen casos en que una fusión puede producir claras ventajas. Se trata, en efecto, de fusiones entre entidades sanas. Más aún cuando una de ellas sea claramente fuerte y de mayor tamaño que la otra y pueda subsanar posibles problemas que puede padecer la otra. Aunque no debe esperarse que el tamaño y resultados de la nueva entidad generada sean superiores a la suma de las fusionadas, sino inferior. Y una cierta lucha por el poder –mayor o menor, según sean los tamaños relativos– sea inevitable.
Saneamiento
Pero, aún supuesta la diferencia de tamaño y fortaleza, existen casos en que los problemas de una de ellas son tales que no pueden ser absorbidos por la otra. En esta situación, la fusión puede ser aconsejable como solución a una crisis de solvencia, en la que no se pueda proceder al cierre de la entidad. Pero siempre y cuando la criatura resultado de la fusión no nazca ya lastrada y quede seriamente perjudicada la entidad solvente.
En ese caso, deben operar mecanismos de saneamiento y recapitalización aportados por una institución pública. Eso sí, con la consiguiente contrapartida, consistente en la penalización de los propietarios, administradores y gestores de la entidad insolvente. O, cuando no existen propietarios, como es el caso de las cajas, de los administradores y gestores. Si así no fuera, se estaría premiando injustamente la mala gestión, lanzando un mensaje perverso al mercado de que nada ocurre por hacerlo mal e imposibilitando una recuperación efectiva.
Además, si permanecen los malos gestores, podrían formar facciones, dificultar la transparencia y defender a ultranza sus anteriores actuaciones, de las que son cautivos.
La recapitalización generalizada y parcial de las entidades por una institución pública es una fórmula que está de moda internacionalmente. Pero la aplicación de esta medida con carácter general en España sería innecesaria, injusta y onerosa. Además, distorsionaría los mecanismos de mercado, podría condicionar la política de crédito y de nombramientos, sin asegurar el control general de la gestión de la entidad problemática. Podría incluso desembocar en una nacionalización ulterior, fórmula de propiedad y gestión que ha demostrado internacionalmente una clara ineficacia y desembocar con frecuencia en la insolvencia.
Por otra parte, existe un riesgo muy serio. ¿Estamos seguros de que la recapitalización que Estados Unidos y algunos países europeos están efectuando en sus bancos –sobre todo las realizadas con acciones preferentes remuneradas– les está devolviendo la solvencia real? ¿Y les está devolviendo resultados positivos, que es aún más importante? Los mercados no parecen entenderlo así.
Pueden estar dando el gran «pantallazo», mostrando una acción enérgica y masiva, que tal vez era necesaria para restaurar momentáneamente la confianza, pero sin restaurar solvencia, resultados y flujos. No debe olvidarse que los recursos propios reales de una entidad financiera no son, como podría creerse, su capital más sus reservas contables, sino la suma de ambas partidas menos el montante de las provisiones que, siendo necesarias, no se efectúan.
De hecho, vemos con frecuencia en estos tiempos que numerosas entidades así recapitalizadas siguen produciendo pérdidas corrientes. Incluso no son pocas las que desvelan sucesivamente niveles crecientes de pérdidas acumuladas, cuando las anteriormente declaradas se daban por definitivas. Por otra parte, ¿estamos seguros de que un banco recapitalizado por el Estado adoptará una sana política de crédito y realizará después el esfuerzo de transparencia que se debe a los depositantes y a los mercados?
Otra cosa sería la garantía por el Estado de los créditos malos. La solvencia sí se reconstruiría de momento. Pero ¿estamos seguros de que cambiaría profundamente la gestión? ¿No se está dando un incentivo perverso a los malos gestores?
Recapitalizaciones
También se usa a favor de la recapitalización general el argumento de que, en otros países, el nivel de capital obtenido mediante recapitalizaciones colectivas del Estado coloca a nuestras entidades en inferioridad de condiciones. Este es un argumento que pudiera reflejar un hecho real, pero tal vez de importancia relativa. Por las razones siguientes. En primer lugar, debería efectuarse una comparación entre los componentes que se consideran válidos en otros países para cumplir los requisitos formales de capital y los que se consideran como tales en España.
En segundo lugar, como ya he explicado, los bancos incluidos hipotéticamente en los escenarios primero y segundo podrían tener o llegar a alcanzar niveles satisfactorios de capital por su propia gestión. También podrían alcanzarlo los descritos en el tercer escenario, si se someten a los mecanismos de recapitalización, caso a caso, que preconizo más adelante. En todo caso, aunque los niveles españoles de capital quedaran inicialmente por debajo de los recapitalizados en otros países, me parecería un mal menor comparado con los riesgos que plantearían en España operaciones generales de recapitalización, necesarias o no.
Capítulo aparte merece la teoría que se ha difundido entre algunas cajas, según la cual, dada la ausencia de propiedad que se da en ellas, son de hecho organismos públicos y que, por tanto, la recapitalización colectiva no aportaría más que ventajas. Jurídicamente, está teoría no se tiene de pié. Y, una vez más, podría afirmarse que es innecesaria, injusta y onerosa.
Además, perpetuaría los problemas de gestión, aumentando el riesgo de politización de las entidades. Por tanto, más bien podría reflejar una actitud de inmovilismo y un afán de que las cosas –incluidos los cargos– se queden como están. En todo caso, de cambiar las cajas su régimen de propiedad, más acertado resultaría proceder a su desmutualización, que sí valdría la pena considerar seriamente.
’Banco malo’La creación de un llamado banco malo, que sacara las pérdidas en una o varias de las entidades, es una idea que se ha puesto de moda, sin que nadie se atreva a meterle el diente. Esta idea se inspira en el mecanismo aplicado en Suecia en su crisis bancaria de 1992 y 1993, que afectó principalmente a dos bancos de los 26 existentes.
Los bancos malos consistieron en Suecia en entidades creadas por el Estado a modo de cubos de la basura o recipientes de activos con fuertes pérdidas para cada banco insolvente. Su función era comprar con fondos públicos los activos peores de dos bancos insolventes, para dejar como banco bueno el cascarón societario de los mismos, asumir el Estado su propiedad y venderlos posteriormente.
El Gobierno había creado previamente una entidad ad-hoc para gestionar la crisis, entidad que, en colaboración con el Banco Central de Suecia, dirigió la operación de saneamiento. Previamente, el Gobierno había adoptado la decisión de asegurar todos los depósitos y créditos del sistema, lo cual le permitió calmar los mercados, actuar con una mayor transparencia en las operaciones e incluso poder llegar a un consenso con los demás partidos políticos. Los activos malos fueron comprados a los bancos insolventes a precio de mercado, que se calculó por la nueva entidad responsable –con gran profesionalidad– en base a la recuperabilidad esperada.
El Estado recibió en acciones del banco bueno, o banco ya limpio, el valor equivalente al desembolso efectuado por la compra de activos malos. Dado el importante volumen de estos activos, pasó el Estado a controlar la propiedad de los que fueron bancos insolventes y los ofreció al mercado en los dos años siguientes, mediante su privatización. Mientras tanto, los activos adquiridos desde el banco malo fueron vendidos o liquidados, a lo largo de un periodo considerablemente más largo. La compra de los activos malos había resultado el mecanismo de recapitalización, en lugar de la recapitalización formal de las entidades vía capital, que suele resultar insuficiente cuando las pérdidas son claramente superiores al capital.
Aplicación en España
Yo tengo serias dudas de que el sistema sueco pueda de hecho aplicarse en España. En efecto, ¿nos atreveríamos a garantizar formalmente la totalidad de los depósitos y los créditos recibidos por el sistema? ¿Sería factible la creación e un nuevo ente sin que fuera objeto de tensiones políticas para interferir en su configuración y en su gobierno? ¿Se acertaría en la configuración de un instrumento dan delicado en el que deben primar criterios de eficacia? Y, sobre todo, ¿imaginamos factible el establecimiento de un precio de mercado de los activos a comprar, tanto por razones técnicas como por los intereses en juego?
No hay duda de que el mecanismo sueco tuvo grandes aciertos: la recapitalizacion de los bancos mediante la limpieza de los activos malos y la privatización de las entidades en un breve plazo, tras su control solo temporal por el Estado. Pero es que éstos son precisamente los mecanismos ya aplicados en España por los Fondos de Garantía de Depósitos. Luego ya disponemos del mecanismo del Banco Malo, en modalidad diferente. De ellos trataré mañana en mi último capítulo

La opción recomendada: los Fondos de Garantía de Depósitos
En esta cuarta y última entrega, el experto explica el funcionamiento de los fondos de garantía de depósitos y argumenta por qué son la mejor solución para los problemas de las entidades españolas en situaciones de insolvencia.
Existe un Fondo para cada uno de los tres segmentos del Sistema Financiero: bancos, cajas de ahorro y cooperativas de crédito. Fueron creados a partir de 1980 como personas jurídicas de derecho público, pero regidos por el derecho privado.
Durante las crisis de los años 80, fueron financiados a partes iguales entre las entidades privadas y el Banco de España. El gobierno de estos Fondos está a cargo de una Comisión Gestora, formada paritariamente por representantes de las entidades y el Banco de España. Estuvo siempre controlado por éste, mediante el voto de calidad de su Presidente, el Subgobernador del Banco.
Desde principios del año 1996, siguiendo la normativa de la UE, son sólo financiados por las entidades. El Banco de España puede, sin embargo, contribuir a la financiación de los Fondos en “circunstancias excepcionales”, que puedan afectar a la estabilidad del sistema, en base a una legislación que lo autorice expresamente.
Los Fondos del sistema financiero sanearon decenas de entidades en los años 80
Su misión, según reza la Ley que los creó, es doble: asegurar a los depositantes hasta un límite (que hoy se ha elevado a 100.000 euros) en caso de cierre y, alternativamente, financiar el saneamiento de entidades insolventes e incluso asumir pérdidas, cuando tal saneamiento suponga un menor coste para los Fondos o para el sistema financiero que el cierre de las mismas.
La crisis de los años 80
Estas instituciones protagonizaron el saneamiento de varias decenas de entidades en los primeros años 80. Sanearon Banesto, casi diez años después, aplicando prácticamente los mismos mecanismos, aunque ya con financiación privada principalmente, aportada por las entidades en su práctica totalidad.
El saneamiento de los 20 bancos del Grupo Rumasa, que fueron nacionalizados, fue cofinanciado por el sistema financiero y por el Estado, pero la gestión de los bancos fue delegada en el Fondo de Bancos hasta su venta en el mercado.
En todos los Bancos que se sanearon con dinero del fondo o del fisco, se aplicaron como principios básicos el cambio de propiedad y el cambio de gestión. There is no free lunch, dicen los anglosajones. También dicen No pain, no gain.
Ninguno de los bancos intervenidos por el Fondo de Garantía recayó después de su venta
El mecanismo aplicado para cambiar la propiedad, en el caso de los bancos, fue la reducción del capital –que eliminaba o diluía fuertemente la posición de los accionistas anteriores– y la suscripción de un nuevo capital por el Fondo, que completaba lo que se llamó “operación acordeón”.
El mecanismo de acceso al gobierno fue la dimisión obligada de sus consejeros al iniciarse la operación y su sustitución por nuevos miembros, profesionales procedentes siempre del mercado. En aquellos casos en que los consejeros de los bancos no dimitían, el acceso del Fondo de Garantía al banco insolvente fue acompañado por la destitución de los mismos y su inmediata sustitución. Una vez instalado el nuevo Consejo de Administración por el Fondo, en uno u otro caso, éste nombraba nuevas gerencias y se abordaba una acción de saneamiento “quirúrgico” de la gestión, facilitando así su venta posterior.
Cuando fue necesaria la destitución de los Consejos de los bancos, ésta se basó en el Decreto Ley de marzo de 1978, que autoriza al Banco de España a adoptar tal medida y que podría ampliarse a las cajas de ahorro.
Además de la suscripción de nuevo capital de los bancos por el Fondo, el principal medio de saneamiento fue la compra de activos malos con asunción de sus pérdidas, mecanismo que resultaba necesario, ya que la magnitud de las pérdidas existentes en las entidades era superior al propio capital y la recapitalización abastecida vía ampliación de capital resultaba insuficiente.
En el caso de las Cajas, la compra de activos malos fue también mecanismo de recapitalización importante. Los Fondos aportaron asimismo créditos a las entidades financieras bajo su control, al tipo de interés de redescuento, para completar su saneamiento hasta hacerlos rentables y poderlos así vender a otras entidades o fusionarlos con ellas. Asimismo, en cuantías limitadas, otorgaron avales.
Estos Fondos son la versión española del "banco malo", pues limpian los activos tóxicos del sector
Ante la imposibilidad de consensuar con los propietarios anteriores un precio de mercado y con el fin de evitar la materialización de las pérdidas en las entidades antes de poder recapitalizarlas, todos los activos se compraron al valor facial, es decir, al valor nominal menos las provisiones ya efectuadas.
Las pérdidas reales se materializaron ya en el Fondo y se pudieron cuantificar “a posteriori”, a medida que se fueron vendiendo o liquidando los activos.
La ley que creó el Fondo de Bancos estableció un plazo máximo de un año para “ponerlos en venta”. De hecho, todos los bancos saneados por él, así como los del Grupo Rumasa, fueron efectivamente vendidos en un periodo promedio de 13 meses.
Ninguno de los bancos recayó después de su venta, lo que es un buen test para valorar la eficacia de los Fondos. Además, como entidades rentables que pasaron a ser una vez vendidos y bajo una nueva gestión, han pagado sumas cuantiosas por cuenta del Impuesto de Sociedades durante muchos años, buena manera de compensar, en mayor o menor medida, la financiación oficial recibida entonces.
En las cajas de ahorro, el saneamiento se produjo básicamente pastoreando desde el Banco de España la fusión de las entidades con problemas por entidades más fuertes con otras de mayor tamaño. Cuando se consideró que las pérdidas de aquellas no eran asumibles sin daños para la entidad absorbente, se arbitraron medidas de compra de activos y créditos complementarios por su propio Fondo de Garantía.
La financiación de estos Fondos corre a cargo de las entidades, no del Estado
Como las cajas no tienen capital, no pudo producirse su reducción y ampliación. Pero, en todas las operaciones en que intervino el Fondo, la entidad absorbente pasó a dominar el nuevo Consejo de Administración y las Gerencias, con el cese de los titulares anteriores de estos órganos o su relegación a funciones secundarias.
Tras el fracaso de algún ensayo de nombramiento formal de interventores con derecho a veto, dejó de utilizarse esta fórmula, porque demostró tener más inconvenientes que ventajas. En efecto, tal mecanismo puede contribuir a contener los daños, mientras se adopta una solución definitiva.
Pero tiene el grave riesgo de que no eliminan todos los daños y, mientras los interventores forman parte de los órganos de gobierno y vetan o dificultan prácticas nocivas, se pueden estar formalizando a sus espaldas operaciones que resultan graves para la entidad. Yo he conocido no pocos casos.
En otras palabras, los interventores están asumiendo una responsabilidad que no se está en condiciones de desempeñar. Y que puede incluso ser objeto de acciones judiciales promovidas por la entidad intervenida contra ellos, acusándolos de haber sido los causantes o culpables de sus problemas.
Hasta aquí la descripción de la experiencia española. Pero los numerosos países en los que he trabajado me han permitido distinguir las soluciones que funcionan de las que no funcionan o traen males mayores que sus ventajas. En este contexto, considero que los Fondos de Garantía son los instrumentos más idóneos para tratar caso a caso la situación actual de aquellas entidades que puedan encontrarse en el tercer escenario aquí descrito. Ello, por las razones siguientes:
- Los Fondos cuentan con un sólido marco legal institucional financiero y jurídico, así como con una praxis de actuación que demostraron su eficacia y que no sería necesario crear “ex novo”. Y es bien conocido que los “inventos” conllevan serios riesgos técnicos y políticos.
– La financiación actual de los Fondos no corre a cargo del Estado, sino que procede de las aportaciones anuales de las entidades privadas que componen el sistema. Estas aportaciones podrían incluso ser aumentadas. Además, el Banco de España puede volver a aportar financiación al Fondo en circunstancias excepcionales, mediante la legislación adecuada. También pueden hacerlo otras instituciones estatales.
Pero, si esta financiación complementaria se efectuara en forma de préstamos a los Fondos o de suscripción de deuda que éstos emitieran, no repercutiría tampoco en los contribuyentes, porque le sería devuelta por los Fondos a la institución prestamista a lo largo del tiempo. ¿Con qué medios? Con las aportaciones que las entidades continuarán haciendo indefinidamente, según Ley, con el fruto de la recuperación parcial de los activos malos que adquieran y con los ingresos obtenidos por la venta de las acciones de entidades que hayan debido suscribir inicialmente.
– Los Fondos aseguran el cambio de gestión de las entidades con problemas y su control temporal.
– Aseguran también, por Ley, la venta ulterior de las entidades o las fusiones directas con otras entidades en un breve plazo.
– Como ya se explicó, constituyen los Fondos la versión española del “Banco Malo”, al sacar de las entidades sus activos malos y proceder a su recobro o liquidación. Con la ventaja de que, al adquirir los activos a su valor facial, se evita el gran problema técnico de su valoración y las consecuencias contenciosas que ésta pueda acarrear.
– Los Fondos actúan caso a caso, lo cual puede ahuyentar la sospecha de que los males están generalizados.
Es cierto que los Fondos, gracias a la bonanza financiera de los últimos tiempos, están hoy en situación más bien de stand-by. Pero cuentan con un marco institucional muy claro y basta con dotarlos de un nuevo equipo de gestión, experimentado, fuerte e independiente, para que puedan funcionar a pleno rendimiento. Y si el volumen o naturaleza de los activos a liquidar lo hicieran conveniente, su gestión de cobro o liquidación podría encomendarse a instituciones especializadas.
Es cierto también que la ulterior venta al mercado de las acciones adquiridas por el Fondo en el caso de los bancos, resulta hoy difícil por la escasez de instituciones que puedan resultar candidatas para su adquisición. Por tanto, tal venta tendría probablemente que producirse en plazo superior a un año, que debería fijarse formalmente de antemano.
Panorama
Huelga decir que el fortalecimiento del sistema financiero no resuelve por sí solo la recesión del país, la cual requiere otra serie de medidas fiscales y de financiación oficial directa, así como medidas estructurales que, deseablemente, aseguren además una economía más equilibrada y diversificada, más competitiva y más fuerte en el futuro.
Pero el hecho es que la recuperación económica pasa por el saneamiento del sector financiero y la recuperación de la función crediticia. Sin ello, las cosas no se arreglarán y pueden incluso empeorar. La demora en la adopción de las medidas necesarias y un fomento artificial de la confianza pueden generar una mayor desconfianza, como la que estamos viviendo. Mientras tanto, la economía real y el desempleo seguirían sufriendo por un largo periodo, lo cual sería grave.
Es cierto que las medidas a adoptar pueden tener inicialmente un impacto adverso en la opinión y en los mercados. Pero podrían incluso generar confianza si se presentaran adecuadamente. Es un riesgo que vale la pena correr, porque, en cualquier caso, si se aportan soluciones eficaces, probablemente permitirán tocar fondo antes y contribuir a una recuperación más vigorosa. De cualquier modo, es mejor arriesgarse a un posible sobresalto inicial que a un impacto mucho más serio en un par de años.
Termino con un interrogante. En un tema tan trascendente para la economía como la recuperación del sistema financiero y del crédito, ¿sería posible que las grandes fuerzas políticas lleguen a un consenso, al margen de todo debate partidista, sobre las pautas de actuación a seguir?
. ***Aristóbulo de Juan fue el primer director del Fondo de Garantía de Depósitos a finales de los setenta y de la Corporación Bancaria creada por el Banco de España para intervenir entidades en la crisis bancaria española de la Transición.

A 'Bad' Bank Can Solve Our Problems. Subsidizing institutions that hold toxic assets only prolongs the pain. By DAVID ROCHE

As bank shares plunge to new lows around the world, it seems we have entered the next stage of the financial crisis -- most likely the last chapter in this horror story. The final word will probably be nationalization of the major financial institutions in the United States and the United Kingdom and in many other countries.

How has it come to this? The global credit crisis and the ensuing economic slump we are now entering have both ultimate and proximate causes. The ultimate cause was the ingrained social behavior of the U.S., the U.K. and many other economies over the past two decades that put instant gratification of consumption over the ability to pay for it. Thrift gave way to borrowing and excessive spending. That in turn led to huge global imbalances and distortions. The proximate cause of the crisis was how these excesses were financed through liquidity creation in innovative ways and in huge proportions.
Understanding these causes can explain why it has become so difficult to solve the crisis. Desperate to preserve the value of asset prices inflated by this huge liquidity bubble, policy makers have avoided the painful solution. The liquidity injections, the bailout programs, and the fiscal-stimulus packages try to sustain asset prices, when these prices need to fall to market levels so they can be cleared. The policy makers have just prolonged the crisis.
I am reminded of the clear conclusions of the World Bank’s thorough analysis in a 2002 paper "Managing the Real and Fiscal Costs of Banking Crises," which examined banking crises over the past 50 years: "Accommodating measures such as open-ended liquidity support, blanket deposit guarantees, regulatory forbearance, repeated recapitalizations and debtor bailouts appear to increase significantly the costs of banking crises. Did these accommodating policies achieve faster economic recovery? We failed to uncover evidence that they did. Indeed, they seem to have prolonged crises because recovery took longer."
As we saw in Japan in the 1990s, if the market is not allowed to clear, the financial crisis will be prolonged. Although debt deflation may be avoided, the economic recession will be longer and the recovery weaker.
There is nothing mysterious about the policy steps that need to be taken to get us out of this mess as quickly as possible. It is not rocket science. In fact, it was successfully carried out by the Scandinavian authorities back in 1991. The banks must be forced to disclose their "toxic" assets (the German banks have about 300 billion euros, the U.K. banks probably 200 billion pounds, and the U.S. banks maybe $800 billion). Then these must be written down to market prices with the hit being taken by shareholders and bondholders -- but not depositors. If that means most banks become insolvent, then so be it.
In effect, this function can be executed by the setting up of a "bad bank," as the Swedes did in the early 1990s. The bad bank clears the toxic assets off the books of banking systems by buying them at market prices and forcing write downs by the banks. A good bad bank forces banks to write down their bad assets and cleanse their balance sheets with those made insolvent being recapitalized, nationalized or liquidated by the state. But it is equally possible to use a bad bank to buy the banks’ toxic waste at inflated prices so that the bank can start lending again. That’s when it becomes a bad bad bank.
Unfortunately, so far, all the policy makers in the U.S., the U.K. and Europe have rejected the good bad-bank approach and we are now entering the third year of credit crunch with most banks already on their knees. Both the new U.S. administration and the current U.K. leadership are still in denial.
Last October, when the U.K. came up with a better blueprint for dealing with the credit crisis through recapitalization than the Bush administration’s poorly conceived Troubled Asset Relief Program (TARP), I gave the Brown government credit for doing so, but faulted it for omitting the good bad-bank function. And now the latest U.K. bailout program, introduced because the October bailout is not working, has also eschewed the good bad-bank option and opted instead for an insurance guarantee scheme.
This new bailout package proposes to insure banks against losses on their remaining toxic assets. Banks will pay a 10% insurance fee, payable with either cash or equity. The taxpayers will take on the risk of losses on 90% of the toxic assets insured. The toxic assets remain on the banks’ books, but the banks no longer have any risk in their exposure to them.
The government shied away from the good bad-bank solution because if toxic assets had been written down, most of the U.K. banking system would have been bust and forced into nationalization. In the U.S., the Obama administration is also apparently considering both the bad bank and the insurance solution. I fear they will opt for the latter.
It’s natural for policy makers to say, "We know where the problem at the heart of the credit crisis is: it is a lack of lending and we must get credit flowing." If only it were that simple. What policy makers on both sides of the Atlantic desire is to sustain household leverage and consumption at any price, when the only exit from the credit crisis involves a return to thrift by the overleveraged. That cannot be achieved painlessly.
Indeed, household debt in the U.S. and much of Europe reached such extremes that today it is lack of demand -- rather than the impaired supply of credit -- that is driving the deleveraging process and deepening the economic recession. So it is unlikely that even politically decreed credit expansion would be effective in turning the economy around.
By not adopting the good bad-bank solution, the system remains as corrupted as before. The bad assets will continue to suck resources out of the economic system in the form of zombie borrowers, misallocation and mispricing of capital, public sector debt, and budget deficits. And as the reaction to the U.K. scheme is showing, avoiding the core problem fails to inspire confidence, so it is unlikely to result in any increase in aggregate credit or even forestall the inevitable nationalization of insolvent banks for long.

In today’s money, the U.S. government alone has spent (counting fiscal spending, not Fed liquidity injections) a sufficient amount of money on the credit crisis to fund two Vietnam Wars. Around 90% of this spending has been to sustain lending and consumption, rather than to tackle the root causes of the credit crisis: overleveraged assets financed by excessive credit creation.
I suppose it is possible that the sheer weight of all this largesse will eventually overcome the structural failures of the financial system and produce economic recovery. (I doubt it, but I can’t be sure because we’ve never been here before.) But if such profligate policies do produce economic recovery, they will do so by creating more bubbles, with the same ultimate consequences of collapse, though on an even grander scale.
Such a recovery would be welcomed by the markets and send traders back to the champagne bars of Wall Street and London. Eventually, however, the second crash would make today’s look like kids’ stuff.

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Mr. Roche is president of Independent Strategy (www.instrategy.com), a London-based consultancy, and co-author of "New Monetarism" (Lulu Enterprises, 2007).

La crisis de los 70-80 explicada por Rafael Termes

http://newmedia.ufm.edu/termescrisis

El legado de Rato

El legado de Rato

MIGUEL Á. FERNÁNDEZ ORDÓÑEZ 11/09/2003

Fue el propio ministro de Economía quien, al publicarse la contabilidad nacional, subrayó que la economía española había alcanzado en el segundo trimestre del año su mayor diferencial de crecimiento con los países europeos, y esto se ha considerado como un excelente legado para el sucesor de Aznar. Aunque la economía española ha alcanzado muchas veces un diferencial mayor con Europa y durante los años ochenta incluso creció por encima de la economía norteamericana durante varios años, es evidente que un crecimiento del 0,7% en el segundo trimestre cuando la economía europea no llega al 0% marca una diferencia importante.

Pero para juzgar la solidez del legado hay que preguntarse por qué crecemos más que los demás. ¿Acaso se debe a un mayor incremento de la productividad de la economía española frente a la europea? ¿Es que la competitividad de nuestras empresas en los mercados interiores y exteriores ha mejorado respecto a las europeas? Desgraciadamente, éstas no son las causas de nuestro mayor crecimiento en el corto plazo. Mientras las empresas de la zona euro están ganando cuota de mercado en sus mercados interiores y exteriores, nuestras empresas están perdiendo cuota en nuestro propio mercado, como muestra la creciente aportación negativa del sector exterior. Es, pues, exclusivamente la demanda interna, la expansión debida a los bajos tipos de interés del BCE y a la política fiscal expansiva, la que está generando ese mayor crecimiento. Pero aun así, si esa mayor demanda interna se debiera al aumento de la inversión, no habría que preocuparse. Lamentablemente, si se examinan con cuidado los datos de la contabilidad nacional, la inversión en bienes de equipo, que había empezado a mejorar el año pasado, ha vuelto a registrar crecimientos negativos tanto durante el primer trimestre como durante el segundo trimestre de 2003.

El legado de Rato es el de unos buenos resultados en el corto y problemas en el medio plazo. En el corto plazo, su política de estos años no le ha valido para ser el sucesor, pero le ha servido a Aznar para salir airoso de La Moncloa. Esta obsesión por los resultados a corto plazo también le dará una ventaja a Rajoy frente a Zapatero, y quien gane se encontrará con una primera parte de la legislatura en la que esa expansión de la demanda interna continuará e incluso se verá favorecida por la recuperación internacional. Cuando vemos el crédito hipotecario crecer al 22% y sabemos que la inyección de fondos europeos seguirá hasta el 2006, el diferencial de crecimiento, debido a la demanda interna y concentrado en la construcción, puede mantenerse algún tiempo. El problema es lo que sucederá cuando la droga de la demanda interna se agote. Entonces aflorará la parte negativa del legado de Rato. Aparecerán los efectos negativos sobre la demanda derivados de la acumulación del endeudamiento de las familias y del endeudamiento de las empresas públicas que hoy oculta el Gobierno. Por otra parte, al no haber mejorado nuestra productividad durante estos años, no podremos compensar esa futura reducción de la demanda interna con una mayor aportación del sector exterior.

Los actuales excesos de demanda interna no son nuevos en la historia económica española. Los hemos visto surgir periódicamente durante los últimos cincuenta años y, aun siendo más graves, hemos salido de todos ellos. El problema es que esta vez la salida tendrá que ser muy distinta, porque el sucesor de Rato no podrá recurrir a las devaluaciones para restablecer la competitividad y la política del PP no ha preparado a España para afrontar esa situación. Hubiera sido necesario centrar los esfuerzos en las políticas de productividad y competitividad, y esto es lo que no ha hecho Rato, y es lo que el sucesor descubrirá a mediados de la próxima legislatura. Si Zapatero es el próximo presidente, dirán que el problema se debe a los socialistas, pero, ¿y si es Rajoy?

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